УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 апреля 2003 года N 059-П
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга
от 30 октября 2002 года N 535-56
"О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе: председателя Н.М.Кропачева, судей: О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва В.В.Барканова, представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семиной и М.К.Смирновой, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 72, 73, 74 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва И.Б.Артемьева, В.В.Барканова, В.Н.Войтановского, Ю.П.Гладкова, С.В.Гуляева, С.А.Житкова, А.А.Ковалева, О.И.Корякина, В.Е.Мартыненко, Г.Д.Озерова, А.А.Редько, Ю.П.Савельева, А.А.Тимофеева о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва В.В.Барканова, представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семиной и М.К.Смирновой, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, показания свидетелей: депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.Ю.Артемьева, заведующего кафедрой правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва М.Н.Бродского, председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д.А.Буренина, начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга В.Г.Дербина, депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Ковалева, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротова, заместителя главы территориального управления Выборгского административного района Санкт-Петербурга А.А.Лихтина, заместителя председателя Комитета по образованию Санкт-Петербурга А.П.Румянцева; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 21 февраля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва И.Б.Артемьева, В.В.Барканова, В.Н.Войтановского, Ю.П.Гладкова, С.В.Гуляева, С.А.Житкова, А.А.Ковалева, О.И.Корякина, В.Е.Мартыненко, Г.Д.Озерова, А.А.Редько, Ю.П.Савельева, А.А.Тимофеева о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 535-56).
Как указано в запросе и в дополнительном обосновании заявителя, представленном в судебном заседании, положения пунктов 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 устанавливают правила перемещения бюджетных ассигнований, отличающиеся от правил, содержащихся в статье 233 и пункте 3 статьи 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Установление указанных правил, по мнению заявителя, относится к финансовому регулированию, которое согласно пункту "ж" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Таким образом, оспариваемые нормы Закона Санкт-Петербурга N 535-56 противоречат положениям пунктов 1 и 2 статьи 1, пункта 1 статьи 3, статьи 10, пункта 1 статьи 30, пункта 1 статьи 72 Устава Санкт-Петербурга.
В судебном заседании представитель заявителя В.В.Барканов уточнил правовую позицию группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По мнению заявителя, Закон Санкт-Петербурга N 535-56 подлежит проверке на соответствие пункту 2 статьи 1 и пункту 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.С.Семина и М.К.Смирнова считают, что положения пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, производство по делу подлежит прекращению, так как вопросы, регулируемые оспариваемыми положениями пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56, не регулируются Уставом Санкт-Петербурга. Вместе с тем, поскольку в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга может устанавливаться право органа, исполняющего бюджет, перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга.
Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли положения пунктов 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 Уставу Санкт-Петербурга.
Согласно пункту 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
2. Пунктом 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 установлено следующее:
"Финансовый орган Санкт-Петербурга вправе перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга в целях обеспечения:
1) погашения кредиторской задолженности за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на погашение кредиторской задолженности;
2) повышения заработной платы работников бюджетной сферы в течение финансового года, обеспечения питанием школьников в соответствии с Законом Санкт-Петербурга за счет ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга на эти цели;
3) финансирования расходов за счет средств резервного фонда Администрации Санкт-Петербурга;
4) изменения полномочий Администрации Санкт-Петербурга, отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;
5) изменения тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных и транспортных услуг;
6) в иных случаях в пределах 5 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных главным распорядителям средств бюджета Законом Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год".
Данная норма предоставляет финансовому органу Санкт-Петербурга полномочия по перемещению бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами, статьями и видами расходов ведомственной, функциональной и экономической структур расходов, утвержденных Законом Санкт-Петербурга N 535-56.
Пунктом 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 установлено:
"Финансовый орган Санкт-Петербурга перемещает в пределах 10 процентов бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов и экономическими статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга на основании мотивированного представления главного распорядителя бюджетных средства".
Рассматриваемая норма наделяет финансовый орган Санкт-Петербурга полномочиями по перемещению бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.
Согласно пункту 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 финансовый орган Санкт-Петербурга по представлению главного распорядителя средств бюджета Санкт-Петербурга вправе вносить изменения в адресную программу капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год (приложение 14) по данному главному распорядителю бюджетных средств.
Указанное положение предоставляет финансовому органу Санкт-Петербурга полномочие по изменению утвержденной Законом Санкт-Петербурга N 535-56 адресной программы капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования на 2003 год.
Следовательно, оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определен ряд полномочий финансового органа Санкт-Петербурга по перемещению бюджетных ассигнований, а также по изменению адресной программы капитального ремонта зданий и сооружений учреждений образования Санкт-Петербурга на 2003 год.
Согласно пункту 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 под финансовым органом Санкт-Петербурга понимается отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, на который в установленном порядке возложены полномочия по составлению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга. Таким образом, положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определены некоторые полномочия отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что полномочия по перемещению бюджетных ассигнований закреплялись и в 2001 году за Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга, в 2002 году - за отраслевым исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (финансовым органом Санкт-Петербурга) (пункты 1 и 2 статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год"; пункты 2 и 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год"). По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, нормами статьи 21 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год" и статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год" были установлены полномочия, аналогичные тем, что содержатся в пунктах 2, 4 и 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56.
На основе применения указанных норм в ходе исполнения бюджетов Санкт-Петербурга в 2001 и 2002 годах сложилась правоприменительная практика перемещений бюджетных ассигнований, количество которых, как следует из показаний начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В.А.Винокурова, доходило до десяти тысяч в год. Как показал в судебном заседании председатель Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д.А.Буренин, практика перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга приводила к тому, что в Санкт-Петербурге "в ходе исполнения бюджета Санкт-Петербурга около восьмидесяти процентов статей бюджета Санкт-Петербурга нарушалось".
3. Оспариваемыми положениями Закона Санкт-Петербурга N 535-56 определены полномочия отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (финансового органа Санкт-Петербурга), осуществляемые им в ходе бюджетного процесса. Согласно статьям 30, 45 и 73 Устава Санкт-Петербурга в этом процессе участвуют как исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга.
Бюджетный процесс в Санкт-Петербурге представляет собой деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга по составлению, рассмотрению проекта бюджета Санкт-Петербурга, утверждению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга, а также по контролю за его исполнением. Внесение изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга представляет собой процедуру бюджетного процесса, которая осуществляется, как правило, одновременно со стадией исполнения бюджета Санкт-Петербурга. Необходимость внесения таких изменений и дополнений может возникнуть в период с момента утверждения бюджета Санкт-Петербурга и до момента окончания его исполнения.
В соответствии с пунктом 4 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения и утверждения, а также изменения в ходе исполнения устанавливаются законом Санкт-Петербурга. Устанавливая порядок и условия представления проекта бюджета Санкт-Петербурга, его рассмотрения, утверждения и изменения в ходе исполнения, законодатель Санкт-Петербурга должен обеспечивать реализацию уставных принципов организации государственной власти в Санкт-Петербурге. К числу таких принципов статья 15 Устава Санкт-Петербурга, в частности, относит разделение государственной власти Санкт-Петербурга на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий. Для обеспечения самостоятельного функционирования ветвей власти Устав Санкт-Петербурга наделяет законодательный и исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга собственными полномочиями и определяет формы их взаимодействия, в том числе и в сфере бюджетного процесса (статьи 30, 42, 45, 46, 73 Устава Санкт-Петербурга).
Согласно подпункту 1 пункта 2 и подпункту 2 пункта 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга утверждает законом Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, представленные губернатором Санкт-Петербурга, а также осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета Санкт-Петербурга. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга может производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Администрация Санкт-Петербурга в силу подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга разрабатывает для представления губернатором Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект бюджета Санкт-Петербурга; обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга и готовит отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга. Губернатор Санкт-Петербурга в соответствии с подпунктами 8 и 11 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, а также утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга. При этом согласно подпункту 1 пункта 6 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга предварительно рассматривает проект бюджета Санкт-Петербурга, проекты изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга, проект отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга. В соответствии со статьей 33 Устава Санкт-Петербурга полномочием по обнародованию законов Санкт-Петербурга, в том числе бюджетных законов Санкт-Петербурга, наделен губернатор Санкт-Петербурга. Согласно пункту 1 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга полномочие по утверждению предметов ведения отраслевых исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе финансового органа Санкт-Петербурга, закреплено за Администрацией Санкт-Петербурга.
Таким образом, уставными полномочиями по разработке и внесению проектов изменений и дополнений в бюджет Санкт-Петербурга, а также по обнародованию законов Санкт-Петербурга и определению предметов ведения отраслевых исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе в финансовой сфере, обладают исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 6 статьи 42, подпункт 2 пункта 2 статьи 45 и подпункт 11 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга), а рассмотрение и утверждение указанных изменений и дополнений находится в компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга). При этом Устав Санкт-Петербурга (подпункт 1 пункта 2 статьи 30 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга) не допускает передачи полномочий по принятию закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год и внесению изменений и дополнений в него от законодательного исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга.
4. Согласно пункту 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (финансовый орган Санкт-Петербурга) вправе перемещать бюджетные ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами и статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга.
Бюджет Санкт-Петербурга в силу пунктов 1 и 2 статьи 73 Устава Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга и состоит из доходной и расходной частей с распределением доходов и расходов в соответствии с установленной в Российской Федерации бюджетной классификацией. При этом формирование и исполнение бюджета должны основываться на принципах адресности и целевого использования бюджетных средств.
В нормах Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" установлены в том числе: расходы бюджета Санкт-Петербурга по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной структуры расходов бюджета; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга.
При этом в силу подпункта 1 пункта 2 статьи 30 во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга нормами закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по изменению бюджета Санкт-Петербурга не должны передаваться отраслевому исполнительному органу государственной власти (финансовому органу Санкт-Петербурга).
Предусмотренное пунктом 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 полномочие отраслевого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (финансового органа Санкт-Петербурга) по перемещению бюджетных ассигнований между главными распорядителями фактически является полномочием по изменению норм закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год. Такое "перемещение бюджетных ассигнований" должно осуществляться законом Санкт-Петербурга и реализовываться в рамках полномочий, предоставленных Уставом Санкт-Петербурга не исполнительному, а законодательному органу государственной власти Санкт-Петербурга.
Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 не соответствуют положениям подпункта 1 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга.
5. Пункт 4 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 535-56 предусматривает, что отраслевой исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (финансовый орган Санкт-Петербурга) перемещает в пределах 10 процентов бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов и экономическими статьями ведомственной, функциональной и экономической структур расходов бюджета Санкт-Петербурга на основании мотивированного представления главного распорядителя бюджетных средств Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что указанные нормативные положения предоставляют отраслевому исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга (финансовому органу Санкт-Петербурга) полномочия, объем которых отличается от полномочий, предоставляемых органу, исполняющему бюджет, пунктом 3 статьи 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что не соответствует Уставу Санкт-Петербурга.
