СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июля 2021 года Дело N 66а-2953/2021
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Васильевой Т.И.,
судей Синьковской Л.Г.,
Кольцюка В.М.,
при секретаре Борковской А.Б.,
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-139/2021 по апелляционной жалобе Мельниковой <данные изъяты>, Малашенко <данные изъяты>, Грубияна <данные изъяты> на решение Московского городского суда от 2 марта 2021 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Мельниковой <данные изъяты>, Малашенко <данные изъяты>, Грубияна <данные изъяты> к Правительству Москвы о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП "О размещении сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания", в редакции постановления Правительства Москвы от 31 марта 2020 года N 280-ПП.
Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителя административных истцов Власовой О.И., возражения по доводам апелляционной жалобы представителей административного ответчика Правительства Москвы Аветисянц Э.Л., Агатова А.А., представителя заинтересованного лица Департамента торговли и услуг города Москвы Пушниной С.Г., заключение прокурора Слободина С.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
6 марта 2015 года Правительством Москвы принято постановление N 102-ПП "О размещении сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания", которое 17 марта 2015 года опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 9, а также 6 марта 2015 года размещено на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru.
На момент предъявления административного искового заявления постановление Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП "О размещении сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания" действовало в редакции постановления Правительства Москвы от 31 марта 2020 года N 280-ПП, опубликованного 14 апреля 2020 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 20, а также 1 апреля 2020 года размещено на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru.
В период рассмотрения дела судом первой инстанции в постановление Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 2020 года N 2347-ПП внесены изменения в части, касающейся особенностей размещения сезонных кафе, расположенных в границах Озелененной территории спортивного комплекса "Лужники" (пункт 1.4 приложения 1 к постановлению). Данное постановление опубликовано 29 декабря 2020 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 72, том 5).
Мельникова Г.А., Малашенко Б.Л. обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением к Правительству Москвы о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП "О размещении сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания" в редакции постановления Правительства Москвы от 31 марта 2020 года N 280-ПП.
Определением суда от 18 декабря 2020 года к участию в деле в качестве административного соистца привлечён Грубиян А.И.
В обоснование административного искового заявления административные истцы указали, что оспариваемое постановление нарушает конституционные и конвенционные права административных истцов, в том числе право собственности на общее имущество в многоквартирном доме и право на благоприятную окружающую среду, включая право на тишину, поскольку не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Законом города Москвы "О благоустройстве в городе Москве" не предусмотрена возможность размещения сезонных кафе на внешних поверхностях здания, строения, сооружения, в котором осуществляется деятельность по оказанию услуг общественного питания предприятием общественного питания. В силу пунктов 1, 2, 3 статьи 36 Жилищного кодекса РФ все внешние поверхности любого многоквартирного дома являются общим имуществом всех собственников помещений в многоквартирном доме и принадлежат им на праве общей долевой собственности, в связи с чем распоряжение внешними поверхностями многоквартирных домов возможно только с согласия собственников многоквартирного дома.
Также указали, что оспариваемое постановление не предусматривает получения согласия собственников многоквартирного жилого дома для размещения сезонных кафе на земельных участках, предназначенных для эксплуатации многоквартирного дома, тем самым нарушаются права собственников, гарантированные статьёй 35 Конституции Российской Федерации, положениями статьи 36 Жилищного кодекса РФ, статьи 305 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации. В нарушение части 1 статьи 15, части 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" оспариваемым постановлением отдельным коммерческим организациям бесплатно, без проведения конкурсных процедур, предоставляются незаконные преимущества пользования государственной землей без платы в целях систематического извлечения прибыли.
Решением Московского городского суда от 2 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В апелляционной жалобе представитель административных истцов Мельниковой Г.А., Малашенко Б.Л., Грубияна А.И. - Власова О.И. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований.
В обоснование повторяет доводы, изложенные в административном исковом заявлении, о несоответствии оспариваемого постановления положениям законодательства в части невозможности размещения сезонных кафе на внешних поверхностях здания многоквартирного дома без согласия собственников многоквартирного дома, необходимости получения согласия собственников для размещения сезонных кафе на земельных участках, предназначенных для эксплуатации многоквартирного дома, предоставления отдельным коммерческим организациям необоснованных преимуществ, способствующих развитию коррупции.
Участвующим в деле прокурором Суржанской М.П., представителем Правительства Москвы Аветисянц Э.Л., представителем Департамента торговли и услуг города Москвы Пушниной С.Г. принесены возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.
В судебное заседание не явились административные истцы.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 19 части 1 статьи 14, статьи 79), Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (пункт 10 части 1 статьи 13), Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" (пункт 9 статьи 11), Закона города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве" (пункт 6 статьи 2) сделал верный вывод о соблюдении полномочий органа на принятие нормативного правового акта в сфере благоустройства.
Постановление Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП "О размещении сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания" (далее - постановление Правительств Москвы N 102-ПП) и постановления о внесении в него изменений приняты в форме постановлений, введены в действие и опубликованы в соответствии с требованиями пунктов 1 и 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".
Также суд пришёл к выводу об отсутствии противоречия оспариваемых норм постановления Правительства Москвы законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции.
В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, частью 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В преамбуле постановления Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП указано, что его положения приняты в соответствии с Законом города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве" и в целях совершенствования порядка размещения сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания в городе Москве.
В соответствии с частью 1.1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства на территориях городов федерального значения осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
Согласно пункту 10 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" правовое регулирование отношений в области благоустройства относится к полномочиям города Москвы.
Из пункта 6 статьи 2 Закона города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве" следует, что сезонные (летние) кафе являются объектами благоустройства.
В соответствии с пунктом 1.1. приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП (далее - Приложение 1), правила размещения, обустройства и эксплуатации сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания (далее - Правила) устанавливают требования к размещению, обустройству и эксплуатации сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания на территории города Москвы, на внешних поверхностях зданий, строений, сооружений в городе Москве (эксплуатируемых кровлях, стилобатах, террасах, а также на иных открытых площадках, являющихся неотъемлемой частью зданий, строений, сооружений).
Согласно пункту 1.2 Приложения 1 под сезонными (летними) кафе при стационарных предприятиях общественного питания (далее - сезонные кафе) понимаются объекты благоустройства, не являющиеся объектами капитального строительства и для размещения которых не требуется получение разрешения на строительство, оборудованные в соответствии с утвержденными требованиями, предназначенные для дополнительного обслуживания питанием и отдыха потребителей (или без него), расположенные на расстоянии не более 5 метров от стационарного предприятия общественного питания либо на внешних поверхностях здания, строения, сооружения, в котором осуществляется деятельность по оказанию услуг общественного питания предприятием общественного питания.
Размещение сезонных кафе производится на любой период времени с 1 апреля по 1 ноября в соответствии с границами места размещения, установленными генеральным планом участка в соответствии с пунктом 1.7.2 настоящих Правил, и размером площади места размещения, установленным схемой размещения, а также в пределах площади внешних поверхностей зданий, строений, сооружений, соответствующих размерам помещения, занимаемого стационарным предприятием общественного питания, при их размещении на таких поверхностях (пункт 2.1. Приложения 1).
Пунктом 2.3. Приложения 1 определено, что сезонные кафе должны непосредственно примыкать к стационарному предприятию общественного питания или отстоять на расстоянии не более 5 метров от стационарного предприятия питания либо располагаться на внешних поверхностях здания, строения, сооружения, в котором осуществляется деятельность по оказанию услуг общественного питания предприятием общественного питания, при этом границы места размещения сезонного кафе не должны нарушать права собственников и пользователей соседних помещений, зданий, строений, сооружений.
Согласно пунктам 2.4. и 2.4.9. Приложения 1 не допускается размещение сезонных кафе на крышах жилых домов и их встроенно-пристроенных помещений.
Отдельные элементы оборудования сезонных кафе (конструкции односторонних маркиз) в соответствии с пунктом 3.12 Приложения 1 могут быть закреплены на фасаде здания, строения, сооружения.
Согласно пунктам 3.10.1 и 3.18 Приложения 1 высота элементов оборудования сезонного кафе не должна превышать высоту первого этажа (линии перекрытий между первым и вторым этажами) здания, строения, сооружения, занимаемого стационарным предприятием общественного питания.
Из приведенных норм оспариваемого нормативного правового акта следует, что размещение летних (сезонных) кафе допускается на тех внешних открытых поверхностях зданий, строений, сооружений, которые непосредственно примыкают к помещению, занимаемому предприятием общественного питания.
В соответствии с пунктом 2.4.1 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 6 марта 2015 года N 102-ПП (далее - Приложение 2) в качестве заявителей на предоставление государственной услуги города Москвы "Включение сезонного (летнего) кафе при стационарном предприятии общественного питания в схему размещения сезонных (летних) кафе при стационарных предприятиях общественного питания (внесение изменений в схему размещения)" могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели, обладающие имущественными правами на здание, строение, сооружение, нежилое помещение, в котором размещено стационарное предприятие общественного питания.
В силу положений частей 2 и 4 статьи 36, пункта 3 части 2 статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных настоящим Кодексом и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в многоквартирном доме. По решению собственников помещений в многоквартирном доме, принятому на общем собрании таких собственников, объекты общего имущества в многоквартирном доме могут быть переданы в пользование иным лицам в случае, если это не нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц. К компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме относятся в числе прочих вопросы принятия решений о пользовании общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме иными лицами, в том числе о заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, если для их установки и эксплуатации предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме.
Собственник или арендатор расположенного в многоквартирном доме помещения, в котором размещено предприятие общественного питания, не является иным лицом по смыслу приведенных норм Жилищного кодекса Российской Федерации и имеет право пользования общим имуществом как объектом общей долевой собственности многоквартирного дома без решения общего собрания.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, рассмотрение которых входит в компетенцию общего собрания собственников помещений многоквартирного дома, довод апелляционной жалобы о его противоречии статье 36 Жилищного кодекса Российской Федерации является несостоятельным.
Вопреки доводам апелляционной жалобы размещение сезонного (летнего) кафе на территории рядом с многоквартирным домом, для эксплуатации которого не образован земельный участок, не противоречит законодательству.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной применительно к земельным участкам, на которых расположены многоквартирные дома, в постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П, переход в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка, на котором расположен этот дом, связывается с завершением процесса формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.
В пункте 67 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. Вместе с тем по смыслу частей 3 и 4 статьи 16 Вводного закона собственник не вправе распоряжаться этой землей в той части, в которой должен быть сформирован земельный участок под многоквартирным домом. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме. При определении пределов правомочий собственников помещений в многоквартирном доме по владению и пользованию указанным земельным участком необходимо руководствоваться частью 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации.
В указанных случаях собственники помещений в многоквартирном доме как законные владельцы земельного участка, на котором расположен данный дом и который необходим для его эксплуатации, в силу статьи 305 ГК РФ имеют право требовать устранения всяких нарушений их прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения, а также право на защиту своего владения, в том числе против собственника земельного участка.
Исходя из приведенных разъяснений правомочия собственников помещений в многоквартирном доме по владению и пользованию земельным участком под многоквартирным домом при отсутствии сформированных границ такого участка могут быть реализованы только в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации дома.
Механизм защиты прав собственников помещений многоквартирного дома заложен в оспариваемом нормативном правовом акте.
Так, основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусмотрены в пункте 2.9 Административного регламента. Согласно пункту 2.9.1.11 основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги является наличие двух или более обоснованных жалоб жителей города Москвы в органы власти на ухудшение условий проживания в связи с размещением, обустройством и эксплуатацией предприятия общественного питания.
Также оспариваемым постановлением предусмотрен административный механизм исключения сезонных кафе из соответствующих схем размещения. Согласно пункту 1.12.5 Приложения 1 основанием для исключения сезонного кафе из схемы размещения является наличие неразрешимого конфликта интересов между предприятием общественного питания и жителями города Москвы, возникшего в результате размещения сезонного кафе (наличие неоднократных (двух и более) обоснованных жалоб жителей в органы власти на нарушение требований к размещению, обустройству и эксплуатации сезонного кафе).
Согласование размещения сезонного кафе проходит не только с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и органами местного самоуправления, а также с жителями города. Так, проект размещения сезонного кафе размещается в сети Интернет на период не менее 10 рабочих дней для направления замечаний и предложений от граждан и организаций (пункт 3.3.3.1.5.2 Приложения1). Согласно пункту 2.9.1.11 Приложения 2 основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является наличие двух или более обоснованных жалоб жителей города Москвы в органы власти на ухудшение условий проживания в связи с размещением, обустройством и эксплуатацией предприятия общественного питания.
Как уже указано выше, оспариваемое постановление принято в целях реализации Закона города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве", предметом которого является обеспечение и повышение безопасности и комфортности условий проживания граждан в городе Москве. Анализ оспариваемого постановления позволяет сделать вывод о том, что оно не регулирует имущественно-земельные отношения.
