3а-36/2017 от 20 марта 2017

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 марта 2017 года Дело N 3а-36/2017

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре К.А.К.,

с участием прокурора Долженко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.А.А., Ш.П.А., Н.Н.Л. о признании Положения о районной межведомственной комиссии, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04 февраля 2005 года N 112, недействующим в части,

установил:

Правительством Санкт-Петербурга 04 февраля 2005 года принято постановление N 112 "О создании межведомственных комиссий", которым утверждено Положение о районной межведомственной комиссии (далее - Положение); постановление опубликовано 25 марта 2005 года в N 3 (139) "Вестника Администрации Санкт-Петербурга" (том 1 л.д. 227-229).

Названным Положением к полномочиям районной межведомственной комиссии отнесено, в том числе согласование проектов на перепланировку нежилых помещений в многоквартирных домах без изменения их назначения, если при этом существенно не затрагиваются несущие конструкции здания (пункт 2.1.6.6) и на устройство дополнительных входов в нежилые помещения многоквартирного дома без изменения назначения нежилого помещения (пункт 2.1.6.7).

Пунктом 2.1.7 Положения районная межведомственная комиссия наделена полномочиями приемочной комиссии по оформлению акта приемочной комиссии подтверждающего завершение переустройства и(или) перепланировки объектов, указанных, в частности, в пунктах 2.1.6.6 и 2.1.6.7 Положения.

Пункты 2.1.6.6 и 2.1.7 Положения действуют в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 19 сентября 2006 года N 1139, опубликованного 04 октября 2006 года в N 185(3732) печатного издания "Санкт-Петербургские ведомости" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 06 октября 2016 года N 867, опубликованного 07 октября 2016 г. на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга "www.gov.spb.ru" (том 1 л.д. 233, том 2 л.д. 1-2).

Пункт 2.1.6.7 Положения действует в редакции Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 19 сентября 2006 года N 1139, опубликованного 04 октября 2006 года в N 185(3732) печатного издания "Санкт-Петербургские ведомости".

К.А.А., Ш.П.А., Н.Н.Л. обратились в суд с административными исками о признании пунктов 2.1.6.6, 2.1.6.7, 2.1.7 (в части, уполномочивающей межведомственные комиссии или какие-либо приемочные комиссии на приемку работ, проведенных на основании проектов, согласованных на основании пунктов 2.1.6.6 и 2.1.6.7 Положения) недействующими.

Также административные истцы просили суд возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий оспариваемые положения.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые положения позволяют районным межведомственным комиссиям согласовывать проекты реконструкции объектов капитального строительства или капитального ремонта, рассматривая их как проекты перепланировки, а также осуществлять приемку работ, выполненных на основании таких проектов, что противоречит градостроительному законодательству, в частности положениям статей 1, 49, 51, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающим при проведении такого вида работ обязательность получения разрешения на строительство, государственной экспертизы проектной документации и осуществления государственного строительного надзора. Также административные истцы ссылались на несоответствие пунктов 2.1.6.6 и 2.1.6.7 Положения требованиям ясности, определенности и недвусмысленности правового регулирования, поскольку неясно при каких работах несущие конструкции здания затрагиваются существенно, а при каких несущественно, что создает неопределенность компетенции районных межведомственных комиссий в части согласования проектов и приемки работ, при которых затрагиваются несущие конструкции здания.

К.А.А., Ш.П.А., Н.Н.Л. в подтверждение того, что они являются субъектами регулируемых оспариваемыми положениями правоотношений, представили документы, свидетельствующие о принадлежности им на праве собственности жилых помещений и(или) их проживании в многоквартирных домах в городе Санкт-Петербурге, в нежилых помещениях которых произведена перепланировка, проекты которой согласованы межведомственной комиссией на основании оспариваемых положений.

Представитель административных истцов в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга в суд явилась, возражала против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной компетенции в целях определения условий производства перепланировки нежилых помещений в дополнение к правовому регулированию в отношении жилых помещений, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав административных истцов, о чем представила также письменные возражения (том 1 л.д. 124-129).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Оспариваемое Положение определяет порядок создания исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга - администрациями районов Санкт-Петербурга районных межведомственных комиссий, их состав, полномочия, порядок работы и организации деятельности, в том числе при согласовании проектов перепланировки нежилых помещений в многоквартирных домах и приемке выполненных работ.

Частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Кодекса).

Согласно статье 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации эксплуатация зданий должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов (часть 5).

Частью 10 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учетом требований жилищного законодательства.

Исходя из положений части 2, пунктов 7, 9.1 части 1 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга отнесены согласование переустройства и перепланировки жилых помещений и определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и(или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений. Данные полномочия, а также иные полномочия в области переустройства и перепланировки жилых помещений согласно подпунктам 11 и 12 пункта 3 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" осуществляют исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга. Вопросы полномочий органов государственной власти в области перепланировки нежилых помещений в многоквартирных домах жилищным законодательством не разрешены.

Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Правительство Санкт-Петербурга осуществляет нормативное правовое регулирование посредством издания правовых актов в форме постановлений и распоряжений на основе действующего законодательства по вопросам, отнесенным к его компетенции. К компетенции Правительства Санкт-Петербурга статьей 8 Закона Санкт-Петербурга от 06 июля 2009 года N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" отнесено распределение полномочий между исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, статьей 11 того же Закона - создание постоянных и временных комиссий, советов и других консультативных и совещательных органов.

С учетом этого нормативными актами субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга могут быть урегулированы правоотношения в области эксплуатации многоквартирных домов, в частности в сфере перепланировки нежилых помещений в многоквартирных домах, при этом Правительство Санкт-Петербурга, как высший исполнительный орган государственной власти субъекта Санкт-Петербурга, компетентно определить порядок осуществления полномочий иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - администраций районов Санкт-Петербурга в данной сфере.

Осуществление такого правового регулирования посредством издания постановления, вопреки доводам административных истцов, соответствует пункту 3.2.1 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, согласно которому постановления Правительства - нормативные или индивидуальные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Доводы представителя административных истцов, высказанные в судебных прениях, о том, что проект постановления Правительства Санкт-Петербурга от 06 октября 2016 года N 867 о внесении изменений в оспариваемый нормативный правовой акт в окончательной редакции не согласован с главами районов Санкт-Петербурга, а также о том, что указанный проект подписан Губернатором Санкт-Петербурга в отсутствие визы председателя Юридического комитета, что является нарушением пунктов 3.11, 3.36 - 3.40 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, является несостоятельной, поскольку указанными положениями установлен порядок подготовки, оформления и внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение Губернатора или Правительства, что не относится к предмету судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля.

В то же время постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06 октября 2016 года N 867 подписано Губернатором после согласования проекта большинством назначенных членов Правительства (том 1 л.д. 224-226, том 2 л.д. 4, 36, 37-58), то есть в соответствии с процедурой, предусмотренной пунктом 3.43 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100.

Кроме того, виза председателя Юридического комитета от 15 сентября 2016 года имеется в правом верхнем углу первого листа проекта в окончательной редакции, что соответствует требованиям пунктов 37 - 38 Регламента (том 2 л.д. 8).

Мнение представителя административного ответчика относительно нарушения требований к проведению антикоррупционной экспертизы проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга от 06 октября 2016 года N 867, поскольку возможность ее проведения в отношении названного проекта в окончательной редакции не обеспечена разработчиком является ошибочным. Из содержания пункта 3.22 Регламента усматривается, что в случае внесения в проект изменений измененный текст проекта подлежит повторному визированию в соответствии с пунктами 3.6.1 и 3.6.2 Регламента, а также повторному согласованию в порядке, предусмотренном пунктами 3.12 - 3.15 Регламента, за исключением случаев внесения изменений редакционно-технического характера (опечатки, грамматические ошибки и т.д.); необходимость организации разработчиком повторной независимой антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта (пункт 3.9-1 Регламента) не предусмотрена.

Таким образом, оспариваемый акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с процедурой, установленной главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликован в соответствии с установленным порядком.

С доводами административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - Градостроительному кодексу Российской Федерации, в частности статьям 1, 49, 51 и 54, суд не может согласиться, исходя из следующего.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержится определение понятия "реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов)" - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и(или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и(или) восстановления указанных элементов.

Статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает обязательность экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства, в определенных в данной статье случаях.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулированы вопросы, связанные с необходимостью и порядком получения разрешения на строительство при строительстве или реконструкции объекта капитального строительства, а статьей 54 - основания и порядок осуществления государственного строительного надзора при строительстве или реконструкции объекта капитального строительства.

Как указывалось, оспариваемым нормативным правовым актом к полномочиям районной межведомственной комиссии отнесено, в том числе согласование проектов на перепланировку нежилых помещений в многоквартирных домах без изменения их назначения, если при этом существенно не затрагиваются несущие конструкции здания (пункт 2.1.6.6) и на устройство дополнительных входов в нежилые помещения многоквартирного дома без изменения назначения нежилого помещения (пункт 2.1.6.7); осуществление полномочий приемочной комиссии по оформлению акта приемочной комиссии, подтверждающего завершение переустройства и(или) перепланировки объектов, указанных, в частности, в пунктах 2.1.6.6 и 2.1.6.7 Положения.

Таким образом, из приведенных правовых норм в совокупности следует, что оспариваемый нормативный правовой акт наделяет межведомственные комиссии полномочиями по согласованию проектов на перепланировку нежилых помещений, в том числе посредством устройства дополнительных входов и приемку выполненных на основании таких проектов работ, а, следовательно, не может противоречить положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующим порядок осуществления реконструкции объектов капитального строительства.

Доводы административных истцов относительно отсутствия в оспариваемых положениях дифференциации случаев, когда при осуществлении строительных работ требуется проведение экспертизы проектной документации и когда не требуется, приводящего к наделению межведомственных комиссий полномочиями согласовывать проекты реконструкции, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Следует учитывать, что содержание правовой нормы подлежит установлению, в том числе посредством ее толкования во взаимосвязи с другими нормами права в системе правового регулирования рассматриваемой области общественных отношений.

В соответствии со статьей 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения безопасности зданий, сооружений в процессе их эксплуатации должны обеспечиваться техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений (часть 6). Техническое обслуживание зданий, сооружений, текущий ремонт зданий, сооружений проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния таких зданий, сооружений, под которым понимаются поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации (пункт 8 той же статьи).

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" параметры и другие характеристики строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения в процессе эксплуатации здания или сооружения должны соответствовать требованиям проектной документации.

Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда.

Пунктом 1.7 Правил и норм допускается перепланировка нежилых помещений в многоквартирном доме в процессе его эксплуатации.

При этом пунктом 1.7.2 указанных Правил и норм предусмотрено, что переоборудование и перепланировка жилых домов и квартир (комнат), ведущие к нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания, нарушению в работе инженерных систем и(или) установленного на нем оборудования, ухудшению сохранности и внешнего вида фасадов, нарушению противопожарных устройств, не допускаются.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования разграничены понятия "перепланировка" (применительно к помещениям многоквартирного дома) и "реконструкция объекта капитального строительства", при этом перепланировка не предполагает возможность разрушения несущих конструкций здания, в связи с чем, не охватывается понятием "реконструкция объекта капитального строительства" и при ее осуществлении федеральный закон не требует соблюдения положений градостроительного законодательства относительно получения разрешения на строительство, экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора.

Использование в оспариваемых положениях понятия "перепланировка" ясно и недвусмысленно ограничивает полномочия межведомственных комиссий согласованием исключительно проектов перепланировки нежилых помещений и приемкой выполненных по результатам согласования таких проектов работ, в то время как виды строительных работ, которые могут быть при ее осуществлении произведены, определяются содержанием этого понятия, раскрытым в нормах федерального градостроительного и жилищного законодательства.

Из материалов дела следует, что настоящее обращение в суд вызвано мнением административных истцов о нарушении их прав действиями межведомственных комиссий по согласованию проектов перепланировок нежилых помещений в многоквартирных домах, влекущих конструктивные изменения несущих строительных конструкций, однако правильность применения оспариваемых правовых норм не входит в предмет исследования и оценки по данному делу.

Подлежат отклонению и доводы представителя административных истцов, высказанные в судебных прениях, о противоречии оспариваемых положений пункту 1 статьи 7, подпункту 7 пункта 1 и пункту 2 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпункту 11 пункта 3 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" из которых следует, что согласование переустройства и перепланировки нежилых помещений должно осуществляться органами государственной власти Санкт-Петербурга, в то время как межведомственные комиссии таковыми не являются, поскольку пунктами 2.1.6.6 и 2.1.6.7, 2.1.7 Положения межведомственные комиссии уполномочены осуществлять согласование не переустройства и перепланировки, а соответствующих проектов, а также осуществлять полномочия приемочной комиссии, компетенцией по согласованию переустройства и перепланировки обладает администрация района Санкт-Петербурга, что прямо следует из пункта 3.2 Положения.