КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 ноября 1997 года N 16-П

По делу о проверке конституционности статьи 11_1 Закона
Российской Федерации от 1 апреля 1993 года
"О Государственной  границе Российской Федерации"
в редакции от 19 июля 1997 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г.Ярославцева, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Ю.Д.Рудкина, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителя главы администрации Хабаровского края как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - кандидата юридических наук А.Г.Певзнера, представителей Федерального Собрания Российской Федерации - кандидатов юридических наук А.И.Александрова, Ф.С.Хейфеца, И.Н.Шумского,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 11_1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос главы администрации Хабаровского края о проверке конституционности положений статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения представителей сторон, заключение эксперта С.Г.Пепеляева, выступление специалиста Ю.Н.Малеева, показания свидетелей В.Л.Машинского и М.Л.Слепцова, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М.Шахрая, представителей: от Федеральной пограничной службы Российской Федерации - А.М.Еремина, от Министерства иностранных дел Российской Федерации - В.В.Постнова, от Министерства финансов Российской Федерации - Е.А.Пресновой, от Министерства транспорта Российской Федерации - Л.Н.Козырева, от Министерства путей сообщения В.А.Трусова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В январе 1997 года в Конституционный Суд Российской Федерации обратился глава администрации Хабаровского края с запросом о проверке конституционности статьи 11_1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 29 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации".

Оспариваемая статья вводила сбор за пограничное оформление при осуществлении пограничного контроля (часть первая), определяла его размеры, взимаемые с лиц, следующих через государственную границу, с владельцев транспортных средств и грузов за досмотр автомобильного, воздушного, морского и железнодорожного транспорта, а также устанавливала, что порядок взимания сбора должен определяться Правительством Российской Федерации (часть вторая).

Соответствующие акты Правительством Российской Федерации изданы не были, в связи с чем фактически сбор за пограничное оформление не взимался.

19 июля 1997 года был принят Федеральный закон "О внесении изменения в статью 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". При этом была сохранена прежняя редакция части первой статьи 11_1, согласно которой при осуществлении пограничного контроля взимается сбор за пограничное оформление. Согласно новой редакции части второй статьи 11_1 порядок взимания и размеры сбора за пограничное оформление, а также категории владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В связи с этим глава администрации Хабаровского края направил в Конституционный Суд Российской Федерации повторный запрос, уточнив в нем свою позицию.

Как полагает заявитель, введение сбора за пограничное оформление является недопустимым ограничением конституционных прав каждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию, не соответствует нормам международного права и ряду международных договоров Российской Федерации, нарушает гарантии свободы экономической деятельности; кроме того, федеральный сбор, включая такие его неотъемлемые элементы, как налоговая база, ставки и льготы, может быть установлен только федеральным законом и законодатель не вправе делегировать эти полномочия правительству. По мнению заявителя, оспариваемые им положения не соответствуют статьям 8, 10, 15, 17, 27, 55 и 76 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются положения частей первой и второй статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года.

2. Статья 71 (пункт "н") Конституции Российской Федерации относит определение статуса и защиту государственной границы к ведению Российской Федерации. Защита государственной границы, согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", является частью обеспечения безопасности Российской Федерации, а также жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Сбор за пограничное оформление был введен федеральным законодателем в целях финансового обеспечения защиты государственной границы. Как правило, налоговые платежи при внесении их в бюджет не имеют целевого назначения. Совершение государственных расходов не должно быть обусловлено поступлением отдельных налоговых платежей. Вместе с тем в определенных случаях налоговый платеж может носить целевую направленность, обусловленную интересами определенных групп населения либо отраслей хозяйства или ведомств. Так, в соответствии со статьей 44 рассматриваемого Закона средства, полученные от взимания сбора за пограничное оформление, поступают в целевой федеральный бюджетный фонд развития Федеральной пограничной службы.

Федеральные органы государственной власти разрабатывают и проводят налоговую политику в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации. С точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти введение и установление федеральным законодателем сбора за пограничное оформление не противоречит Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации не оценивает целесообразность введения тех или иных налоговых платежей.

Сбор за пограничное оформление, по сути, является налоговым платежом: он представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности; указанный сбор поступает в специальный бюджетный фонд.

Наличие этих признаков свидетельствует о том, что сбор за пограничное оформление по своей юридической природе подпадает под конституционное понятие "федеральные налоги и сборы", установление которых в соответствии со статьями 71 (пункт "з") и 57 Конституции Российской Федерации относится к полномочиям федерального законодательного органа.

3. Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращался к конституционному понятию "законно установленные налоги и сборы" (статья 57 Конституции Российской Федерации). Раскрывая содержание этого понятия, он указывал, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными"; Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти; установить налог или сбор - не значит только дать ему название, необходимо определение в законе существенных элементов налоговых обязательств (см., например, постановления от 4 апреля 1996 года и от 18 февраля 1997 года). Некоторые из существенных элементов определены в части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации": налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад.

Таким образом, налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т. е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства.

Наделение законодательного органа Российской Федерации конституционными полномочиями устанавливать налоги означает также обязанность самостоятельно реализовывать эти полномочия. Вместе с тем, поскольку Правительство Российской Федерации, с одной стороны, в рамках своей компетенции обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, в том числе налоговой, политики (статья 114, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации), а с другой стороны, осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральным законом (статья 114, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации), оно вправе на основании федерального закона установить порядок взимания сбора за пограничное оформление и конкретизировать установленные законодателем нормативные положения, определяющие существенные элементы налогового обязательства.

Часть первая статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе" вводит федеральный сбор, но не определяет его существенные элементы, что нельзя признать установлением этого сбора в конституционно-правовом смысле. Отнесение в части второй той же статьи к ведению Правительства Российской Федерации установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти.

Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке.

Таким образом, оспариваемые положения части второй статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" противоречат конституционным принципам налогообложения и не соответствуют конституционному понятию "законно установленные налоги и сборы".

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать положение части первой статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" о введении налогового платежа (сбора за пограничное оформление) не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Признать положения части второй статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" об установлении размеров сбора за пограничное оформление, а также категорий владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора, Правительством Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 57.

3. Признать положение части второй статьи 11_1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" об установлении порядка взимания сбора за пограничное оформление Правительством Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации.

4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Хабаровского края. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Л.Кононова

По делу о проверке конституционности статьи 11_1 Закона
Российской Федерации от 1 апреля 1993 года
"О Государственной  границе Российской Федерации"
в редакции от 19 июля 1997 года

   1. Конституционный суд Российской Федерации признал право федерального законодателя установить сбор за пограничное оформление, а вместе с тем и часть первую статьи 11_1 рассматриваемого закона соответствующим Конституции Российской Федерации.

Как видно из пункта 2 резолютивной части постановления по настоящему делу, указанная оценка была сделана судом лишь с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. При этом отсутствует мотивировка, почему суд фактически отказался от исследования конституционности нормы по содержанию и вопреки требованиям статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ограничил пределы своей проверки только указанными параметрами. В постановлении нет никаких доводов, опровергающих его утверждения.

Вопреки занимаемой им ранее позиции (см. постановления от 1.04.97 г. N 6-П, от 18.02.97 г. N 3-П, от 21.03.97 г. N 5-П, от 1.04.97 г. N 6-П), Конституционный Суд отказался от сущностного исследования природы сбора за пограничное оформление, хотя это имеет определяющее значение для оценки конституционности его установления. В материалах дела имелось достаточно оснований для этого, включая, в частности, прямо этому посвященное заключение эксперта С.Г.Пепеляева. О мотивах и целях законодателя вполне ясно свидетельствует не только прежняя редакция статьи 11_1 рассматриваемого закона от 29.11.96, но и настоящая редакция данной статьи, которую следует оценивать в совокупности ее отдельных частей, анализ которых необоснованно разделен в решении суда.

В принятом ранее постановлении от 1.04.97 N 6-П Конституционный Суд при анализе юридической природы фискального платежа исходит прежде всего из его сущности, а не из его наименования.

Анализ обстоятельств принятия рассматриваемой нормы закона, характера, условий и целей предусмотренного платежа не позволяет отнести его к таким видам фискальной повинности, как сбор или пошлина, характерными особенностями которых являются индивидуальный порядок взимания платежа, его непосредственная связь с услугами публично-правового характера (возмездность), специальные интересы плательщика, которые при этом компенсируются, специальные цели, на которые этот платеж производится.

Как видно из представленных суду материалов, сбор за пограничное оформление был введен по инициативе и в интересах Федеральной пограничной службы. Внесенные одновременно с этим изменения в статью 44 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" определяют данный сбор как дополнительный источник финансирования деятельности этого ведомства, подлежащий использованию на обустройство государственной границы, оснащение и развитие системы Федеральной пограничной службы, улучшение социального обеспечения  военнослужащих,  гражданского  персонала  и  членов их семей.

Введение сбора за пограничное оформление, несмотря на его наименование, не было обусловлено предоставлением плательщикам каких-либо специальных публично-правовых услуг, прав или выгод, не сопровождалось соизмерением платежа с какими-либо расходами или трудозатратами пограничной службы в интересах данных плательщиков. В судебном заседании никто из опрошенных должностных лиц так и не смог убедительно пояснить, что в содержательном плане представляет собой термин "пограничное оформление". Более того, в силу специфики пограничного контроля он предназначен не для обеспечения прав и интересов отдельных лиц и перевозчиков, пересекающих государственную границу, а в соответствии со статьей 3 Закона "О Государственной границе в Российской Федерации" "осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу", то есть в интересах всего населения страны, защиты интересов государства в целом.

Таким образом, введенный статьей 11_1 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" сбор за пограничное оформление не отвечает критериям пошлины или сбора и по своей сущности и правовой природе является федеральным налогом, представляя собой форму отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обязательности, обеспеченной государственным принуждением. Косвенно это признается и в постановлении Конституционного Суда в оценке сбора за пограничное оформление как налогового платежа.

2. В своем постановлении Конституционный Суд справедливо отмечает, что установление налогов и сборов должно соответствовать конституционным принципам налогообложения. Целый ряд таких принципов был сформулирован еще в прежних решениях суда, однако в данном деле по необъясненной причине суд отказался применить их к рассматриваемой норме закона. По нашему мнению, имеются все основания говорить о прямом нарушении законодателем этих принципов. К ним относятся, в частности, единство финансовой и налоговой политики, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона (постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года N 5-П).

Пунктом 3 статьи 5 Конституции РФ закреплено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Это единство обеспечивается единой финансовой основой деятельности органов государственной власти -государственным бюджетом, посредством которого и проводится единая финансовая политика (статья 114 Конституции Российской Федерации).

Всеобщность и единство государственного бюджета предполагает принцип ограничения специализации налогов и сборов, обусловленность их установления конституционно значимыми целями. Между тем введение сбора за пограничное оформление как налога целевого характера на финансирование защиты границы именно за счет поступлений от лиц, пересекающих границу и перемещающих грузы, а не за счет других источников, не имело достаточных оснований с конституционных позиций. Именно к этому сводились возражения большинства федеральных министерств и ведомств, занимающихся транспортными перевозками. Аналогичный аргумент был включен и в пояснительную записку Правительства Российской Федерации и послужил основанием для изменения первоначальной редакции статьи 11_1 Закона "О Государственной границе Российской Федерации".

Однако целевой характер налога при этом полностью сохранился. Как уже отмечалось выше, сбор за пограничное оформление в соответствии со статьей 44 закона целиком должен поступать в доходы Фонда развития Федеральной пограничной службы, являясь по существу одним из источников ее "самофинансирования". Как пояснил один из разработчиков закона - депутат Государственной Думы В.Л.Машинский - такое решение было обусловлено прежде всего именно недостатком бюджетных поступлений на финансирование пограничной службы. Подобный способ формирования финансовой базы органов государственного управления является ничем иным, как коммерциализацией их деятельности. Это противоречит принципам правового социального государства (статья 1 часть 1, статья 7 часть 1 Конституции Российской Федерации), потребности которого должны покрываться за счет общего налогового бремени через единый государственный бюджет. При этом не может быть допустимо покрытие расходов отдельных ведомств налоговым обложением прав или услуг, предоставленных от имени государства на коммерческой основе лишь в ответ на платежеспособный спрос.

Поскольку задача обеспечения целостности и неприкосновенности Государственной границы является общенациональной и общегосударственной, финансовая база для ее выполнения не может формироваться только за счет определенного круга лиц. В данном же случае бремя уплаты федерального налога возложено лишь на сравнительно узкий круг субъектов, пересекающих границу. Между тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (пункт 2 статьи 6). Каждый член общества обязан участвовать в уплате налогов наравне с другими (статья 57). Таким образом, переложение бремени содержания Федеральной пограничной службы на отдельную и тем более сравнительно малочисленную категорию лиц нарушает конституционный принцип всеобщности налогообложения.