КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 1997 года N 7-п
По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года"О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Э.М.Аметистова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: от Государственной Думы Федерального Собрания - заместителя Председателя С.Н.Бабурина, от Законодательного Собрания Нижегородской области - кандидата юридических наук В.В.Ольнева, от Пермского областного суда - судьи А.И.Бестолкова; представителя стороны, издавшей оспариваемый акт, - Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М.Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85, 86, 101, 103 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса сроков выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы Федерального Собрания и Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации N 951 и N 315, а также запросы Пермского и Вологодского областных судов о проверке конституционности положений названных областных Законов.
По мнению Государственной Думы, Указ Президента Российской Федерации N 315 нарушает статьи 3 (часть 4), 32 (части 1 и 2) и 80 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Областные суды по тем же основаниям оспаривают конституционность областных Законов, принятых, по их мнению, в соответствии с противоречащими Конституции Российской Федерации Указами Президента Российской Федерации N 951 и N 315. Законодательное Собрание Нижегородской области, напротив, просит подтвердить конституционность этих Указов.
Поскольку все указанные обращения касаются одного и того же предмета, а именно нормативно закрепленного права законодателя субъекта Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о сроке полномочий и назначении выборов в свои законодательные органы, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщения судей-докладчиков Т.Г.Морщаковой и Н.В.Витрука, объяснения представителей сторон, выступления экспертов - доктора юридических наук Е.И.Козловой, доктора юридических наук А.А.Безуглова, кандидата юридических наук Н.А.Богдановой, кандидата юридических наук А.Е.Постникова, выступления приглашенных в заседание: Ю.А.Кравцова - первого заместителя Председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, Л.Г.Алехичевой - начальника отдела Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, В.В.Глянцева - судьи Верховного Суда Российской Федерации, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В запросе Государственной Думы оспариваются положения Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым дата проведения очередных выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации определяется в соответствии с установленным их законодательством порядком формирования и сроками полномочий этих органов, а действующие легислатуры сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных.
Государственная Дума утверждает, что субъекты Российской Федерации должны устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены федеральным законом, а не указами Президента Российской Федерации. По мнению Государственной Думы, оспариваемые ею положения Указа N 315 выходят за пределы полномочий Президента Российской Федерации, так как субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок формирования своих законодательных (представительных) органов государственной власти, решать вопросы о проведении, переносе срока и назначении даты выборов.
Кроме того, как считает Государственная Дума, Указом N 315 нарушаются избирательные права граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации и нормах международного права, поскольку им признается недействующим утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" положение о двухлетнем сроке полномочий избранных на его основе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. В запросе Законодательного Собрания Нижегородской области ставится вопрос о подтверждении соответствия Конституции Российской Федерации Указов Президента Российской Федерации N 951 и N 315.
Основываясь на данных Указах, Законодательное Собрание Нижегородской области 19 марта 1996 года приняло Закон Нижегородской области "Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области", которым установлен четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания, распространенный также на текущий созыв, и проведение очередных выборов назначено на март 1998 года. Прокурор Нижегородской области принес протест на эти решения, усмотрев в них нарушение норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 4 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан". Законодательное Собрание отклонило протест исходя из того, что опротестованные положения соответствуют Указам Президента Российской Федерации N 951 и N 315, и считая их, вопреки мнению прокурора, действующими и не противоречащими Конституции Российской Федерации.
Однако отклоненный Законодательным Собранием Нижегородской области протест прокурора и его еще не рассмотренное заявление в Нижегородский областной суд о признании опротестованного им Закона недействительным не могут рассматриваться в качестве официально принятых решений органа государственной власти, которые препятствуют применению как опротестованного прокурором областного Закона, так и положенных в его основу Указов Президента Российской Федерации. Между тем это является обязательной предпосылкой допустимости запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о подтверждении конституционности нормативного акта, в связи с чем запрос Законодательного Собрания Нижегородской области в соответствии с частью первой статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть признан допустимым.
3. Запрос Пермского областного суда и запрос Вологодского областного суда, в которых помимо норм областных Законов оспаривалась и конституционность Указов Президента Российской Федерации N 951 и N 315, при принятии их к рассмотрению признаны Конституционным Судом Российской Федерации допустимыми только в части проверки конституционности положений, соответственно, Закона Пермской области "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области", которые подлежат применению при рассмотрении дел по жалобам граждан (в Пермском областном суде Б.П.Сапина и Л.Д.Кузнецова, в Вологодском областном суде А.К.Голованцева и Л.М.Эскина) на нарушение их избирательных прав незаконным, по мнению этих граждан, продлением Законодательными Собраниями Пермской и Вологодской областей своих полномочий.
В части, касающейся Указов Президента Российской Федерации N 951 и N 315, запросы судов, по смыслу статьи 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не являются допустимыми,- согласно статье 120 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции сами выявляют несоответствие подзаконных актов Конституции и закону. Таким образом, в настоящем деле подлежит проверке конституционность только одного из двух Указов - оспариваемого в запросе Государственной Думы Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации".
4. Указ Президента Российской Федерации N 315, изданный в развитие Указа Президента Российской Федерации N 951, касается вопросов обеспечения демократических периодических выборов при формировании представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти вопросы непосредственно связаны с основами конституционного строя, а именно с правом граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти; с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также со статусом субъектов Российской Федерации. В данной части они относятся к общим принципам организации системы органов государственной власти, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации).
Регулирование отношений в сфере совместного ведения осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). При этом отсутствие федерального закона не препятствует субъектам Российской Федерации принимать собственные законы, регулирующие порядок формирования, сроки полномочий и назначение выборов в свои законодательные органы. Вместе с тем создание соответствующей Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативной базы является обязательным условием для проведения таких выборов. Только при ее наличии, следуя своему законодательству, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно назначить дату выборов.
Эта правовая позиция, явившаяся основанием для издания Президентом Российской Федерации двух Указов (N 951 и N 315) в связи с незавершенностью процесса формирования в субъектах Российской Федерации законодательной базы выборов, сформулирована и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Само по себе наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм (статьи 5, часть 2; 11, часть 2; 66, часть 2; 77, часть 1).
Из изложенного вытекает, что Указ Президента Российской Федерации N 315 касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, не нарушает конституционного разграничения полномочий по вертикали (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). Указ не вторгается в сферу ведения субъектов Российской Федерации, а, напротив, исходит из того, что они определяют дату проведения выборов "в соответствии с установленным законодательством субъекта Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий" своего законодательного органа.
В то же время законодательство субъектов Российской Федерации в этой сфере должно соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Такой закон до настоящего времени не принят. Вместе с тем в упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года было подтверждено, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти (статья 80) и не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем.
Такое временное ограничение действия указов Президента Российской Федерации применительно к организации выборов в субъектах Российской Федерации сформулировано в Указе N 951. Оно не изменено при издании Указа N 315 и, следовательно, продолжает действовать в отношении всех вопросов, решенных в этой сфере Президентом Российской Федерации в связи с отсутствием федерального закона.
5. Содержание Указа Президента Российской Федерации N 315 фактически исчерпывается подтверждением вытекающих из Конституции Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации по самостоятельному формированию своих органов законодательной власти, определению сроков их полномочий и назначению даты выборов, а также констатацией общепризнанного правила, согласно которому законодательные (представительные) органы государственной власти сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных. В этой своей части Указ N 315 не создает и не вводит в действие какие-либо новые правовые положения, а исходит из существующего правового регулирования.
Новое нормативное содержание имеют лишь те предписания Указа N 315, которые признают недействующими нормы доконституционного Указа Президента Российской Федерации N 1723, рассчитанные при их принятии на то, чтобы в отсутствие федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации обеспечить реформу органов государственной власти. Эти нормы содержали лишь временное регулирование на период конституционной реформы, которая должна была обеспечить переход к самостоятельному формированию субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя системы своих органов государственной власти исходя из своего нового конституционно-правового статуса, вытекающего из Федеративного договора и закрепленного впоследствии в Конституции Российской Федерации. Указ N 1723 решал вопросы, которые затем либо были частично урегулированы в федеральной Конституции, либо должны были стать предметом последующего конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации.
С принятием в субъектах Российской Федерации конституций и уставов, фактически и юридически заменивших временные предписания Указа N 1723, завершился - в области полномочий субъектов Российской Федерации по формированию законодательных органов переходный период, в течение которого согласно этому Указу и в сфере, не касающейся общих принципов организации государственной власти, т. е. отнесенной к ведению субъектов Российской Федерации, действовали федеральные предписания, включая правовые акты Президента Российской Федерации.
Указы Президента Российской Федерации N 951 и N 315, по существу, ориентировали законодательные органы субъектов Российской Федерации на то, что введенные на переходный период ограничения их полномочий по самостоятельному установлению системы своих органов власти не действуют при условии создания ими собственной правовой базы выборов.
Таким образом, актом федерального уровня был подтвержден приоритет актов субъектов Российской Федерации в сфере их исключительной компетенции, что вытекает из статьи 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации, согласно которой при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения действует последний.
Указ N 315, признавая недействующими нормы Указа N 1723, установившие на переходный период сокращенный, в сравнении с прежним регулированием, двухгодичный срок легислатуры в субъектах Российской Федерации, исходит из того, что назначение выборов, в том числе перенос их срока, относится к ведению субъектов Российской Федерации и должно проводиться именно в соответствии с установленным в их законодательстве порядком. По своему содержанию Указ N 315 направлен на то, чтобы обеспечить соблюдение этого порядка и поэтому не может служить оправданием назначения выборов или переноса их срока с нарушением Конституции Российской Федерации, а также действующих в субъектах Российской Федерации конституций (уставов) или избирательных законов. Он не может быть использован и для обоснования искусственного затягивания подготовки и принятия законов о выборах или их неназначения, когда не подтверждается наличие объективно значимых причин такого положения.
Напротив, издание Президентом Российской Федерации Указов N 951 и N 315, текстуально мотивированное "незавершенностью процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации", должно было служить ускорению и завершению процесса регионального законотворчества в этой области, поскольку для всех мероприятий по организации выборов в субъектах Российской Федерации был установлен срок, ориентирующий на их завершение в декабре 1997 года. С изданием Указов N 951 и N 315 практика затягивания процесса создания правовой базы выборов, неприведение избирательных законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации должна расцениваться и как невыполнение этих Указов.
В то же время определение предельных ориентирующих сроков, как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года), "не нарушает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации... назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени", что служит одной из гарантий избирательных прав граждан.
Установление в рамках предельных сроков самими субъектами Российской Федерации даты выборов в соответствии с тем порядком, который определен их законами, не может рассматриваться как нарушающее избирательные права граждан.
Нарушения избирательных прав, напротив, могут быть вызваны отступлением от закона, противоречащим законодательству неназначением выборов либо их проведением на основе неконституционных или незаконных правовых актов. Указ N 315, как и ранее изданный Указ N 951, направлен в том числе на предотвращение подобных отступлений в ходе избирательных процедур и на создание условий для реализации гражданами их избирательных прав.
Выявление и устранение фактов нарушений конституций (уставов) и избирательных законов субъектов Российской Федерации относится к компетенции судов общей юрисдикции. Они вправе не только отменять незаконные правоприменительные решения, но и признавать недействующими нормативно-правовые предписания, противоречащие федеральному закону, основным учредительным актам и законодательству субъектов Российской Федерации (если это не отнесено к компетенции их конституционных или уставных судов).
6. Обозначенный Указами Президента Российской Федерации N 951 и N 315 ориентировочный предельный срок для проведения очередных выборов в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации не противоречит представлениям о характерной как для российской, так и для мировой практики периодичности выборов. Такая периодичность обеспечивается, как правило, четырех- либо пятилетними сроками полномочий избираемых органов власти. В Российской Федерации это подтверждается регулированием как на федеральном уровне, где установлены четырехлетние сроки полномочий выборных органов, так и на уровне большинства ее субъектов.
Нельзя отвергнуть и сложившиеся в них традиции, основанные на доконституционных нормах, что согласуется с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации. В частности, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" определял, что представительные органы избираются на пятилетний срок (статья 23). Данная норма может быть истолкована конституционным образом как устанавливающая максимально возможную продолжительность срока полномочий представительных органов в субъектах Российской Федерации. Допустимость такой ее интерпретации вытекает также из Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации". Этим Указом норма о сроках полномочий в отличие от других положений названного Закона не признавалась недействующей. Кроме того, в таких субъектах Российской Федерации, как республики, на период поэтапной конституционной реформы сокращенные в сравнении с предыдущим периодом сроки легислатуры не устанавливались, как это было сделано в соответствии с Указом N 1723 для выборов в органы законодательной власти всех других субъектов Российской Федерации, которые не имели собственного избирательного законодательства.
Однако в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, исходя из Конституции Российской Федерации и согласно Указу N 315, временное ограничение двухгодичным сроком полномочий их представительных органов не должно распространяться далее на проведение очередных выборов в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, если оно устанавливает иную периодичность и иные сроки выборов. В связи с этим в отсутствие нового федерального регулирования максимальных сроков полномочий представительных органов субъектов Российской Федерации при рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб на незаконность региональных выборов должно приниматься во внимание и действие доконституционных норм, определявших такие сроки. Оно может быть исключено с принятием других федеральных актов, в частности закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
