КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 января 1997 года N 1-П

По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики  от 17 апреля 1996 года  "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г.Морщаковой, судей Э.М.Аметистова, М.В.Баглая, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А.Митюкова представителя Президента Российской Федерации, А.Н.Мальцева, М.И.Пискотина и С.А.Попова - представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н.Ведерникова и С.Б.Крюковой - представителей группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; представителей Государственного Совета Удмуртской Республики как стороны, принявшей оспариваемый акт, А.А.Волкова, А.С.Борзенкова и В.В.Лазарева,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции Российской Федерации.

Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д.Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетелей А.И.Салтыкова и Н.Д.Шатровой, выступления приглашенных в заседание: А.Я.Сливы полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, А.Г.Воронина - заместителя Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, Н.И.Морозовой начальника отдела по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, М.Г.Шарцэ консультанта аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV "Заключительные и переходные положения", определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, часть третья статьи 1 оспариваемого Закона, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (статья 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1).

В статье 1 Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" часть четвертая статьи 7 оспариваемого Закона изложена в новой редакции: "Вопросы организации и деятельности местного самоуправления в Удмуртской Республике регулируются Законом Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и иными законодательными актами". Однако положение, содержавшееся в части четвертой статьи 7, о том, что "территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов", было воспроизведено в Законе Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", в его статье 1 (часть вторая). Оно не изменено и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 19 ноября 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Таким образом, данное положение как таковое не утратило силу и продолжает действовать. Кроме того, в обращениях ставится вопрос о нарушении этим положением конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Вследствие этого не может быть удовлетворено ходатайство представителей Государственного Совета Удмуртской Республики о том, чтобы на основании части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 (часть четвертая) оспариваемого Закона, было прекращено.

2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (статья 1, часть первая).

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

Оспариваемое положение части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации.

3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.

4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.

Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.

Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.

Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации.

Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно-территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц.

Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Таким образом, не соответствует Конституции Российской Федерации статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики не обладают статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как входят в нее через другие административно-территориальные единицы.

По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт "в"), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.

При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.

Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений.

5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т. д.

Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.

Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Из вышеизложенного вытекает, что содержащееся в части четвертой статьи 7 оспариваемого Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 130, 131, постольку, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т. д.), не имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.

6. Статьей 7 (часть четвертая) и взаимосвязанным с ней пунктом 2 главы IV "Заключительные и переходные положения" оспариваемого Закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно районы и города, согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики имеющие статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.

Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель Удмуртской Республики должен был учесть, что ранее в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).

Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Кроме того, поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была также нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 2), постольку, поскольку в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов (форм) самоуправления полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Такая передача допустима по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).

7. В запросе Президента оспариваются статья 8 (часть вторая), а также статья 21 (части вторая, седьмая) и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 13 (пункт "к") Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".

Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт "к") к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально-технического обеспечения.