КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 декабря 2012 года N 31-П
По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Л.А.Пугиевой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой,
с участием представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.А.Пугиевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Селезнева, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - А.Н.Максимова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" относит к общим основаниям прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения с государственной гражданской службы государственного гражданского служащего расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (пункт 4 части 1 статьи 33), а к основаниям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя - такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул, т.е. отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня (подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 37).
1.1. Со ссылкой на названные законоположения заявительница по настоящему делу гражданка Л.А.Пугиева распоряжением руководителя Администрации Главы Республики Ингушетия от 29 сентября 2011 года в связи с отсутствием на службе с 26 по 28 сентября 2011 года была освобождена от должности начальника отдела кадров и государственных наград Администрации Главы Республики Ингушетия и уволена с государственной гражданской службы за прогул.
Отказывая в удовлетворении требований Л.А.Пугиевой о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, Магасский районный суд Республики Ингушетия в решении от 24 ноября 2011 года (оставлено без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 29 декабря 2011 года) расценил как злоупотребление правом действия заявительницы, выразившиеся в том, что она сообщила об причине своего отсутствия на службе с 26 сентября 2011 года (необходимость ухода за проходящим лечение в стационаре сыном - инвалидом II группы) лишь спустя два дня, скрыла факт временной нетрудоспособности и 29 сентября 2011 года представила листок нетрудоспособности.
Довод Л.А.Пугиевой о том, что, будучи беременной, она в силу статьи 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" подпадает под действие части первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, закрепляющей гарантию в виде запрета увольнения беременных работниц по инициативе работодателя, кроме случаев ликвидации организации и прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем, был отвергнут судами на том основании, что часть 3 статьи 37 названного Федерального закона, в которой установлен исчерпывающий перечень гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим при расторжении трудового договора по инициативе представителя нанимателя, не содержит запрета на увольнение беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, а норма Трудового кодекса Российской Федерации, не допускающая увольнение беременных женщин, на государственных гражданских служащих не распространяется.
В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции заявительнице было отказано определением судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 14 марта 2012 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2012 года.
1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Нарушение пунктом 4 части 1 статьи 33 и подпунктом "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" своих конституционных прав, гарантированных статьями 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации, заявительница, как следует из ее жалобы, усматривает в том, что эти законоположения во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона препятствуют предоставлению беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, при решении вопроса об увольнении за прогул такой же гарантии, как предусмотренная частью первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации для женщин, работающих по трудовому договору.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в их взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона - в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности увольнения по инициативе представителя нанимателя беременной женщины, проходящей государственную гражданскую службу, в том числе при совершении ею дисциплинарного проступка.
2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства - исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России - направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; статья 1; статья 7, часть 1); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 38, часть 1).
Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей; это, в частности, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную в том числе целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П и от 15 декабря 2011 года N 28-П).
Гуманистические начала социального государства, призванного, прежде всего, защищать права и свободы человека (статья 2; статья 7, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации), предопределяют обязанность федерального законодателя осуществлять правовое регулирование таким образом, чтобы обеспечить наиболее уязвимым категориям граждан благоприятные условия для реализации своих прав в сфере труда. Одной из важнейших задач в этой сфере является правовая защита женщины, в том числе в период беременности, сопряженный с существенными физическими и эмоциональными нагрузками, от неблагоприятных воздействий, способных негативно повлиять на ее физическое и психическое здоровье. Для обеспечения нормального течения беременности работающие женщины, по общему правилу, - если баланс конституционно значимых ценностей не предопределяет иного - должны быть поставлены в более льготные (по сравнению со стандартными) условия при осуществлении трудовой (служебной) деятельности. Этим обусловлена необходимость создания на основе вытекающих из Конституции Российской Федерации приоритетов системы государственной защиты женщин, осуществляющих трудовую (служебную) деятельность, в связи с беременностью и родами, наиболее полным образом гарантирующей реализацию ими прав, закрепленных в статьях 37 (часть 1), 38 и 41 Конституции Российской Федерации, и обеспечивающей охрану благополучия и стабильности финансово-экономического положения как самой женщины, так и ее будущего ребенка.
Защита беременности, в том числе путем установления гарантий для беременных женщин в сфере труда, является, как следует из Конвенции МОТ N 183 о пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства (заключена в городе Женеве 15 июня 2000 года), общей обязанностью правительств и общества.
3. Федеральный законодатель, осуществляющий на основе предписаний статей 7, 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 72 (пункт "к" части 1) Конституции Российской Федерации и соответствующих международно-правовых обязательств Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений в сфере труда, располагает достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных мер защиты прав беременных женщин, которые не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности по осуществлению профессиональной деятельности и которые, по смыслу статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации и части I Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), в равной мере нуждаются в повышенной государственной защите.
Именно поэтому в Трудовом кодексе Российской Федерации предусмотрен широкий круг гарантий, учитывающих социальное предназначение женщины и направленных на обеспечение возможности сочетать профессиональную деятельность с рождением и воспитанием детей: так, запрещается отказ женщинам в заключении трудового договора по мотивам, связанным с беременностью (часть третья статьи 64); для беременных женщин не устанавливается испытание при приеме на работу (абзац третий части четвертой статьи 70); не допускается привлечение беременных женщин к работе в ночное время (часть пятая статьи 96), к сверхурочной работе (часть пятая статьи 99), к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, направление в служебные командировки (часть первая статьи 259); беременным женщинам предоставляются отпуска по беременности и родам (статья 255).
Кроме того, Трудовой кодекс Российской Федерации запрещает увольнение беременных женщин по инициативе работодателя, за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем. Содержащая данный запрет часть первая его статьи 261 относится к числу специальных норм, закрепляющих для беременных женщин повышенные гарантии по сравнению с другими нормами Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующими вопросы расторжения трудового договора, - как общими, так и предусматривающими особенности регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями и является по своей сути трудовой льготой, обеспечивающей стабильность положения беременных женщин как работников и их защиту от резкого снижения уровня материального благосостояния, обусловленного тем обстоятельством, что поиск новой работы для них в период беременности затруднителен. Названная норма, предоставляющая женщинам, которые стремятся сочетать трудовую деятельность с выполнением материнских функций, действительно равные с другими гражданами возможности для реализации прав и свобод в сфере труда, направлена на обеспечение поддержки материнства и детства в соответствии со статьями 7 (часть 2) и 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 2004 года N 343-О).
Аналогичная защита предоставляется в Российской Федерации беременным женщинам, например, при прохождении муниципальной службы (часть 1 статьи 2, часть 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"), службы в органах прокуратуры (пункт 2 статьи 40 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"). Применительно к беременным женщинам - военнослужащим возможные основания увольнения по инициативе командования также существенно сокращены (пункт 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237 "Вопросы прохождения военной службы").
Такое правовое регулирование согласуется с положениями Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), согласно пункту 2 статьи 8 "Право работающих женщин на охрану материнства" которой считается незаконным для работодателя уведомлять женщину об увольнении в период со времени, когда она поставила в известность работодателя о своей беременности, и до окончания ее отпуска по беременности и родам либо уведомлять ее об увольнении в такое время, когда срок увольнения приходится на этот период, а также Хартии социального обеспечения (принята в городе Гаване 15 февраля 1982 года), согласно статье 7 "Права женщин" раздела I которой женщина имеет право на охрану здоровья и предоставление льгот в период беременности и материнства и ей необходимо гарантировать рабочее место.
4. Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, который включает обусловленные характером такой деятельности права и обязанности государственных гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые им гарантии.
4.1. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, регулируются Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которым предусмотрены основания и порядок увольнения с государственной гражданской службы, в том числе по инициативе представителя нанимателя, а также гарантии, предоставляемые государственным гражданским служащим в случае расторжения с ними служебного контракта. Статья 33 данного Федерального закона среди общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения государственного гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы в пункте 4 части 1 называет расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, а статья 37 предоставляет представителю нанимателя право уволить государственного гражданского служащего за виновные действия, в том числе за такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул (подпункт "а" пункта 3 части 1).
Законодательное закрепление указанного основания увольнения государственного гражданского служащего обусловлено тем, что, заключая служебный контракт, он берет на себя обязательства исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать служебный распорядок государственного органа, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, а также требования к служебному поведению (часть 1 статьи 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Эти обязательства в равной мере принимают на себя все поступающие на государственную гражданскую службу лица, а их виновное неисполнение служит основанием для применения в отношении государственных гражданских служащих мер дисциплинарной ответственности - вплоть до увольнения.
Вместе с тем в части 3 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для государственных гражданских служащих установлена гарантия в виде запрета увольнения по инициативе представителя нанимателя в период их пребывания в отпуске, в том числе в отпуске по беременности и родам. Из этого - в контексте статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации - следует, что само по себе введение повышенной защиты для беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, рассматривается федеральным законодателем как совместимое с особенностями прохождения государственной гражданской службы. В то же время, по буквальному смыслу части 3 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусмотренная ею гарантия предоставляется тем беременным женщинам из числа государственных гражданских служащих, которые находятся в отпуске по беременности и родам, т.е. распространяется только на данный период беременности.
4.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий соответствующее правовое регулирование, при определении круга лиц, которым предоставляется то или иное право, должен соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П, от 22 марта 2007 года N 4-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 16 июля 2007 года N 12-П, от 22 октября 2009 года N 15-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П и др.).
По смыслу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, дифференциация гарантий в рамках осуществления государственной защиты семьи, материнства и детства должна быть основана на объективных критериях. Критерии же (признаки), лежащие в основе установления специальных норм, должны, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 июня 2004 года N 11-П, определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации - быть сущностно взаимообусловлены.
Положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, рассматриваемые и применяемые в нормативном единстве, по их смыслу в системе действующего правового регулирования допускают увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка.
Указанные нормативные положения, ограничивая предоставление беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, гарантии от увольнения исключительно периодом нахождения в отпуске по беременности и родам, допускают тем самым не обеспечивающую баланс конституционно значимых ценностей и основанную на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы), дифференциацию правового положения беременных женщин, в равной мере нуждающихся в повышенной защите со стороны государства, что не может расцениваться как согласующееся с провозглашенными Конституцией Российской Федерации принципами справедливости и юридического равенства, а также с задачами охраны семьи, материнства и детства правовое регулирование.
4.3. Таким образом, пункт 4 части 1 статьи 33 и подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, по существу, составляют единое нормативное положение, которое - по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - допуская увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя проходящих государственную гражданскую службу беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка, вводит различия в объеме гарантий для беременных женщин, предоставляемых в системе действующего правового регулирования, на основании одного только признака - сферы осуществляемой ими профессиональной деятельности, а следовательно, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 7 (часть 2) и 17.
Это, однако, не означает, что при совершении дисциплинарного проступка беременные женщины, проходящие государственную гражданскую службу, - исходя из правового статуса государственных гражданских служащих и учитывая требования, предъявляемые к ним в связи с осуществлением задач по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, - полностью освобождаются от дисциплинарной ответственности. В подобных случаях к государственному гражданскому служащему может быть применено дисциплинарное взыскание - при условии установления самого факта совершения дисциплинарного проступка - с учетом его тяжести, степени вины государственного гражданского служащего, обстоятельств, при которых он совершен, и предшествующих результатов исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей (часть 3 статьи 58 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Соответственно, в случае однократного грубого нарушения беременной женщиной, проходящей государственную гражданскую службу, обязанностей государственного гражданского служащего представитель нанимателя может привлечь ее к дисциплинарной ответственности, применив иные, помимо увольнения с государственной гражданской службы, дисциплинарные взыскания, соблюдая при этом принципы привлечения к юридической ответственности - соразмерности (и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств за виновное деяние), а также дифференциации наказания в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
