КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 июля 2012 года N 19-П
По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей Законодательного Собрания Ростовской области - исполняющего обязанности Председателя Законодательного Собрания Ростовской области Ю.С.Зерщикова и кандидата юридических наук И.А.Сухаревского, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Законодательного Собрания Ростовской области. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Законодательное Собрание Ростовской области, обратившееся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации":
части 1 статьи 1, согласно которой данным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами;
части 1 статьи 2, предусматривающей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;
статьи 3, согласно которой правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2).
Законодательное Собрание Ростовской области просит признать названные законоположения противоречащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 30 (часть 1), 33 и 76 (часть 5), в той мере, в какой они не распространяют на юридические лица право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, не предусматривают гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям и, соответственно, не определяют пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные федеральным законом, в том числе в части обращения к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям, а также в части распространения гарантий, установленных для обращения граждан, на обращения юридических лиц.
О такой неопределенности, нечеткости оспариваемого регулирования свидетельствует, по мнению заявителя, отсутствие единообразия в понимании пределов предоставленного субъекту Российской Федерации полномочия по установлению дополнительных гарантий права на обращение, что выражается, в частности, в различии юридических оценок реализации этого правомочия со стороны контрольно-надзорных и судебных органов. В подтверждение заявитель ссылается на находящееся в производстве Ростовского областного суда дело по заявлению заместителя прокурора Ростовской области об оспаривании ряда положений Закона Ростовской области от 18 сентября 2006 года N 540-ЗС "Об обращениях граждан", которыми его действие распространено на обращения юридических лиц, а на государственные учреждения и государственные унитарные предприятия Ростовской области, муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия и их должностных лиц возложены обязанности по рассмотрению обращений граждан (определением Ростовского областного суда от 21 декабря 2011 года производство по данному делу приостановлено до рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации запроса Законодательного Собрания Ростовской области).
Таким образом, исходя из требований статей 3, 36 и 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку ими определяются круг лиц, имеющих право на обращение в соответствии с данным Федеральным законом, органы и лица, на которых возлагается обязанность рассматривать соответствующие обращения, а также полномочия субъектов Российской Федерации в сфере защиты права на обращение в части установления дополнительных гарантий данного права.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом, правовом и социальном государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства; каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 6, часть 2; статья 7). Исходя из этого в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются на основе принципа равенства согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, они являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; при этом государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (статья 17, часть 1; статьи 18 и 19; статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Названные положения Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи требуют от государства максимально широких гарантий реализации конституционных прав и свобод, с тем чтобы они были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными. Соответствующие обязанности возлагаются - исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти - как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления. В единстве с закрепленной статьей 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации обязанностью государства охранять достоинство личности во всех сферах и тем самым утверждать приоритет личности и ее прав это означает, что во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который в силу статьи 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П, от 2 июля 1998 года N 20-П и от 20 апреля 2006 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 года N 42-О, от 13 июня 2006 года N 272-О и N 274-О и др.).
Из приведенной правовой позиции, определяющей характер взаимоотношений личности и государства, следует, что обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами. Кроме того, она представляет собой одно из необходимых и важных правомочий комплексного права на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении (статья 32, часть 1; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации) в демократическом обществе, что вытекает из положений Конституции Российской Федерации, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2).
В целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и в местном самоуправлении, а также следуя необходимости создания гарантий защиты прав личности в ее взаимоотношениях с государством в лице носителей публичной власти, Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), которое в совокупности с другими элементами правового статуса личности позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения - способом оптимизации деятельности органов публичной власти.
Такой подход отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, в частности положениям Всеобщей декларации прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21) и Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 19, пункт "а" статьи 25), провозглашающим право каждого человека на свободу убеждений и на свободное их выражение, включая свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи любыми средствами - устно, письменно, посредством печати или иными способами по своему выбору и независимо от государственных границ, а также право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений.
Согласно развивающей и конкретизирующей эти положения Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята 9 декабря 1998 года резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/144) каждый человек имеет право - индивидуально и совместно с другими - на реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел; это право включает, в частности, право представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод; при осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в данной Декларации, каждый человек - индивидуально и совместно с другими - имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав; с этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее своевременное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа в соответствии с законом решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки; с этой же целью каждый человек - индивидуально и совместно с другими - имеет, в частности, право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8; пункты 1 и 2, подпункт "а" пункта 3 статьи 9).
Таким образом, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации и отвечающее международно-правовым стандартам право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важным средством осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, одной из форм их участия в управлении делами государства и в местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти и потому в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации должно обеспечиваться законодателем, который обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты.
Осуществляя соответствующее регулирование исходя из нормативного содержания права граждан на обращение, как оно определено Конституцией Российской Федерации, федеральный законодатель связан конституционными основами правового положения личности и общими принципами организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установленными на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами. Обладая значительной свободой усмотрения при определении процедур, сроков рассмотрения обращений, мер реагирования и других необходимых гарантий, федеральный законодатель вместе с тем не вправе допускать каких-либо ограничений прав и свобод лиц, являющихся участниками соответствующих отношений, если этого не требуют цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
3. Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.
Закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации права на обращение и одновременно - недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц, названный Федеральный закон содержит требования, направленные на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан (часть 2 статьи 2, часть 3 статьи 11 и др.). Исходя из того, что Конституция Российской Федерации признает высшей ценностью человека и закрепляет права и свободы человека и гражданина, т.е. физических лиц, в нем дано расширительное толкование статьи 33 Конституции Российской Федерации, непосредственно закрепляющей право на обращение только за гражданами Российской Федерации, и установлен единый порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (части 1 и 3 статьи 1).
Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4).
С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (статьи 10-12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (пункт 4 статьи 5).
Приведенные нормативные положения имеют своим предназначением обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений органами публичной власти и их должностными лицами, в случае необходимости - с участием лица, направившего обращение, и тем самым обеспечение осуществления и охраны прав личности, определение механизма взаимосвязи государственной власти и органов местного самоуправления с населением, в том числе в целях гарантированного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и общества.
4. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации (статья 11, часть 3), которая определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также устанавливает полноту государственной власти (т.е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73).
Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5). В сфере совместного ведения законодатель субъекта Российской Федерации вправе развивать и конкретизировать регулирование, установленное федеральным законом, а также вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, в случаях их неурегулирования в федеральном законе (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 года N 19-П). При этом после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Конституция Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в"). При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находится защита прав и свобод человека и гражданина (статья 72, пункт "б" части 1), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в"), поскольку носит вторичный характер и производно от базового.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон; во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2).
Содержащаяся в названном Федеральном законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в статьях 33 и 45 Конституции Российской Федерации, а также в ряде других ее статей. Соответственно, реализуя в данной сфере конституционную модель разграничения полномочий, субъекты Российской Федерации могут принимать нормативные правовые акты, предусматривающие дополнительные гарантии права на обращение, в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, ее статьями 72 и 76 (части 2, 5 и 6), и федеральными законами, в том числе применительно к данным отношениям - положениями статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в системном единстве с другими его положениями, прежде всего с частью 1 статьи 1 и частью 1 статьи 2.
Вместе с тем расширение законодателем субъекта Российской Федерации объема гарантий права на обращение не должно влечь распространение соответствующих обременений на лиц, не осуществляющих отдельные функции государственной власти данного субъекта Российской Федерации. В частности, недопустимо возложение законом субъекта Российской Федерации обязанностей и обременений, превышающих по своему уровню те, которые определены федеральным законодательством, на местное самоуправление в лице тех или иных его субъектов, - иное означало бы нарушение требований Конституции Российской Федерации, которая закрепляет регулятивные полномочия в сфере местного самоуправления в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1), а также конституционных критериев самостоятельности местного самоуправления, вытекающих из статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (часть 3).
