ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

от 5 декабря 2011 года N ГКПИ11-1718


[Отказывая в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности..., суд указал, что оспариваемые положения Требований соответствуют ст.4 ФЗ "О транспортной безопасности", которая возлагает на субъекты транспортной инфраструктуры обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств]

(с изменениями на 9 февраля 2012 года)
(Извлечение)

____________________________________________________________________

Настоящее решение отменено в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 40, - определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N КАС12-13.

____________________________________________________________________      

Верховный Суд Российской Федерации в составе: судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С., при секретаре Александрове В.О., с участием прокурора Степановой Л.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" о признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 40,

установил:

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования).

Нормативный правовой акт согласован с МВД России, ФСБ России, Минэкономразвития России, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 1 марта 2011 года, регистрационный номер 19978, опубликован в "Российской газете" от 16 марта 2011 года.

ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими Требований как противоречащих законодательству Российской Федерации. Заявители указывают, что они являются субъектами транспортной безопасности. ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" осуществляет аэропортовую деятельность в области аэродромного обеспечения, электросветотехнического обеспечения, поискового и аварийно-спасательного обеспечения, радиотехнического обеспечения и авиационной электросвязи. ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР  ТЕРМИНАЛ" осуществляет аэропортовую деятельность в области обеспечения обслуживания в аэропорту пассажиров и багажа при внутренних и международных воздушных перевозках. Требования незаконно возлагают на них обязанности и создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, нарушая их права и законные интересы.

В суде представители ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" и ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" Кочетов В.В., Колесникова Е.Г., Мерзлякова О.В. поддержали заявленные требования и просили признать недействующими Требования в части пунктов 5.8, 5.17, 5.18, 5.31.4, 5.31.13, 5.31.15, 5.31.23, 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 7.9, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 8.10, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 9.10, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 11.10, 12.2, 12.7, 12.8, 12.9, 12.10, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 13.10, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 15.9, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 16.10, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 17.10, 19.1, 19.6, 19.7, 19.8, 19.9, 20.2, 20.7, 20.8, 20.9, 20.10, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 21.11, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 31.5, 32.6, 33.12, 36.6, 36.7, 37.11.

Представители Минтранса России Тонких С.Р., Злобин А.А., Пятигорский А.С., Минюста России Бабченко В.Н., МВД России Марьян Г.В., Беляков В.А., ФСБ России Чарыев М.Р., Кравченко А.Е., Минэкономразвития России Стариков А.В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти и не нарушают права граждан и юридических лиц.

Выслушав объяснения представителей заявителей и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Требования изданы Минтрансом России в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", предусматривающей, что требования по обеспечению транспортной безопасности устанавливаются Минтрансом России по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития.

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств согласно Федеральному закону возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (статья 4).

Доводы заявителей о том, что пункты 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 12.2, 12.7, 12.8, 12.9, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 19.1, 19.6, 19.7, 19.8, 20.2, 20.8, 20.9, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 32.6 Требований незаконно возлагают на субъекты транспортной инфраструктуры функции правоохранительных органов пресекать попытки противоправных действий, в том числе терактов, выявлять физических лиц, подготавливающих/совершающих противоправные действия, в том числе теракты, выявлять признаки совершения/подготовки противоправных действий, в том числе терактов, не допускать подготовку к совершению противоправных действий, в том числе терактов, являются несостоятельными.

Из содержания пунктов 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.7, 8.9, 9.2, 9.9, 11.1, 11.7 и других Требований следует, что в них речь идет о выявлении субъектами транспортной инфраструктуры физических лиц и материальные объекты, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства. Защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства предусмотрена Федеральным законом "О транспортной безопасности".

Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Определяя обязанности полиции, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" предусматривает ее обязанности прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений (пункты 2, 4, 10 части 1 статьи 12).

Федеральный закон от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определяет права военнослужащих внутренних войск при несении боевой службы и устанавливает, что они вправе пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствующие исполнению военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей, требовать от граждан соблюдения общественного порядка (подпункт "а" статьи 24).

Обязанности органов федеральной службы безопасности по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию готовящихся, совершающихся и совершенных террористических актов, определены Федеральным законом от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (статья 12).

Задачами оперативно-розыскной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (статья 2).

Транспортная безопасность согласно Федеральному закону "О транспортной безопасности" - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (статья 1). Обеспечение состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства названный Федеральный закон возлагает на субъекты транспортной инфраструктуры, каковыми выступают юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В области обеспечения транспортной безопасности Федеральный закон "О транспортной безопасности" устанавливает обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также в ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения; незамедлительно информировать в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах (статья 12).

Установленные Требованиями обязанности по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта не предусматривают осуществление субъектами транспортной инфраструктуры каких-либо оперативно-розыскных мер. Требования предусматривают меры, направленные на предупреждение, выявление, недопущение подготовки и пресечение попыток совершения актов незаконного вмешательства. Эти меры реализуются путем постоянного непрерывного контроля данных эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, путем патрульного объезда (обхода) периметра зоны транспортной безопасности, путем наблюдения, собеседования и проверки документов в целях обеспечения транспортной безопасности, путем проведения досмотра.

Федеральный закон "О транспортной безопасности", определяя акт незаконного вмешательства как противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий, не устанавливает уголовную или административную ответственность. В пунктах 7.1, 9.2, 11.1, 12.2, 13.2, 15.1, 16.2, 17.2, 19.1, 20.2, 21.2 Требований, которые изданы в соответствии с данным Федеральным законом, установлено, что путем проверки документов, наблюдения и собеседования требуется выявлять, в том числе и материальные объекты, которые могут быть использованы в целях подготовки или свершения акта незаконного вмешательства. С учетом этого несостоятельными являются доводы заявителей о том, что пункты 7.1, 9.2, 11.1, 12.2, 13.2, 15.1, 16.2, 17.2, 19.1, 20.2, 21.2 Требований используют термин "материальные объекты" в качестве субъекта правонарушения, что противоречит Уголовному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы заявителей о том, что Требования возлагают на не обладающие необходимыми полномочиями субъекты транспортной инфраструктуры обязанности по задержанию лиц и изъятию багажа, поскольку принудительная передача лица неизбежно сопровождается его задержанием, а передача имущества - его изъятием, являются несостоятельными и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон "О транспортной безопасности" обязывает субъекты транспортной безопасности оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения.

Субъекты транспортной инфраструктуры самостоятельно обеспечивают транспортную безопасность на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах. В пределах своей компетенции они определяют перечень мероприятий, которые необходимо применять для обеспечения безопасности объекта, для локализации и устранения угрозы. Процедура реализации мер обеспечения транспортной безопасности устанавливается субъектами также самостоятельно.

Авиационная безопасность обеспечивается применением ряда мер, в том числе реализацией мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе осуществляемых с участием правоохранительных органов. При этом законодатель в пункте 3 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, предоставил службам авиационной безопасности как службам с особыми уставными обязанностями, а не субъектам транспортной инфраструктуры.

Пункты 7.9, 8.10, 9.10, 11.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований устанавливают обязанность передать выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пункты 24.12, 25.15, 29.14 Требований обязывают пресекать попытки совершения актов незаконного вмешательства силами группы быстрого реагирования на борту транспортного средства и передавать выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, во время обслуживания транспортного средства и осуществления перевозки.

Состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства предполагает, что перед угрозой безопасности субъекты транспортной инфраструктуры пресекают такие попытки и передают выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением транспортной безопасности" установлена уголовная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности.

Предусмотренные пунктами 24.12, 25.15, 29.14 Требований меры обеспечения транспортной безопасности направлены на пресечение попыток совершения актов незаконного вмешательства на борту транспортного средства и передачу выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и не могут рассматриваться как возложение на субъектов транспортной инфраструктуры обязанностей по задержанию лиц и изъятию багажа.

Понятие "пресечение" попытки совершения актов незаконного вмешательства не является синонимом понятия "задержание".

Задержание подозреваемого согласно Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации является мерой процессуального принуждения, применяемой органом дознания, дознавателем, следователем на срок не более 48 часов с момента фактического задержания лица по подозрению в совершении преступления (статья 5).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях административное задержание определяет как кратковременное ограничение свободы физического лица, которое может быть применено в исключительных случаях, и называет категории должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание (статья 27.3).

В пункте 15.9 Требований установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры передавать выявленных нарушителей представителям полиции в течение одного часа. В пункте 19.9 Требований речь идет о дополнительной обязанности субъекта транспортной инфраструктуры на объекте транспортной инфраструктуры четвертой категории о передаче выявленных нарушителей, идентифицировании предметов и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, технологический и перевозочный сектор зоны транспортной безопасности в течение восьми часов с момента их выявления представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.