КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 мая 2011 года N 9-П
По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М.Савостьянова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием гражданина Н.М.Савостьянова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.М.Савостьянова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Министерства регионального развития Российской Федерации - О.В.Шурановой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Заявитель по настоящему делу - гражданин Н.М.Савостьянов оспаривает конституционность положений статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми предусматривается возможность формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (пункт 1 части 4), и устанавливается порядок перехода к указанному способу формирования представительного органа муниципального района (часть 5).
1.1. Представительными органами всех поселений, входящих в состав Наро-Фоминского муниципального района Московской области, была поддержана инициатива Совета депутатов сельского поселения Веселевское об изменении способа формирования Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области и переходе от избрания его депутатов путем муниципальных выборов к формированию из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений, в связи с чем решением от 8 октября 2009 года Совет депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области четвертого созыва досрочно прекратил свои полномочия путем самороспуска.
Отказывая гражданину Н.М.Савостьянову, проживающему в городе Наро-Фоминске, в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 3 решения Совета депутатов сельского поселения Веселевское Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 14 апреля 2009 года, которым была оформлена указанная инициатива, Наро-Фоминский городской суд Московской области в решении от 28 октября 2009 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 25 декабря 2009 года, исходил из того, что в соответствии с действующим законодательством представительный орган сельского поселения был вправе выступить с такой инициативой и оформить ее своим решением, которое не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы заявителя, поскольку он не является жителем данного сельского поселения и свои права на местное самоуправление, право избирать и быть избранным может реализовать в муниципальном образовании по месту регистрации - в городе Наро-Фоминске. Решением Московского областного суда от 10 декабря 2009 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2010 года, Н.М.Савостьянову также было отказано в удовлетворении требований о защите избирательных прав и назначении выборов представительного органа Наро-Фоминского муниципального района Московской области.
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан проверяет конституционность закона или отдельных его положений только в той части, в какой они были применены в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивают конституционные права и свободы, на нарушение которых указывается в жалобе; принимая решение по делу, Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, исходя при этом из их места в системе правовых норм.
Нарушение своих конституционных прав оспариваемыми положениями статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заявитель усматривает в том, что они позволили сформировать представительный орган муниципального района, в состав которого входят поселения, каждое из которых в свою очередь имеет представительный орган, не путем муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, а в ином порядке, лишив его тем самым возможности избирать и быть избранным в данный представительный орган и участвовать в осуществлении местного самоуправления; следовательно, по мнению заявителя, эти законоположения противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 2, 3 (части 2 и 4), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 45-47, 55, 130 и 131 (часть 1), и расходятся с международными обязательствами Российской Федерации, принятыми ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения, содержащиеся в пункте 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как допускающие формирование представительного органа муниципального района, во всех поселениях которого имеются представительные органы, из глав этих поселений и депутатов их представительных органов по инициативе представительного органа одного из поселений, поддержанной представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1) и устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3). В развитие этих положений, определяющих основы конституционного строя Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 12, 130 и 131 следует, что местное самоуправление, которое также признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой осуществления власти народа, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения, в том числе путем определения структуры органов местного самоуправления и формирования органов муниципальной власти.
Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "н" части 1, Конституции Российской Федерации); деятельность же органов местного самоуправления в силу статьи 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации должна носить законный характер (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 года N 830-О-О).
Исходя из конституционной характеристики местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, призванного в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека (статья 2; статья 7, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации), федеральный законодатель самостоятельно устанавливает организационно-правовой механизм достижения указанных конституционных целей и, закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, определяет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления. Вместе с тем, осуществляя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, он не вправе действовать произвольно, а должен - с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей - соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П и от 29 марта 2011 года N 2-П).
Соответственно, гарантированное статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе относящихся к формам осуществления местного самоуправления, способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п. (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 года N 375-О-О).
По смыслу приведенных правовых позиций в единстве с вытекающим из Конституции Российской Федерации принципом многообразия организационных моделей построения и реализации муниципальной власти (статья 12; статья 130, часть 2; статья 131, часть 1), законодательное регулирование в этой сфере общественных отношений должно быть по возможности гибким и гарантировать местным сообществам реальную возможность на основании закона и в установленных им пределах самостоятельно определять конкретные требования, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления на соответствующей территории, которые учитывали бы исторические и иные местные традиции и позволяли бы эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения.
3. Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления, включая порядок формирования представительных органов муниципальных образований, закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно его статье 35 представительный орган такого муниципального образования, как поселение (городское или сельское), состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2); в отношении же представительного органа муниципального района - муниципального образования, состоящего из нескольких поселений, предусматриваются два способа формирования: включение в его состав глав поселений, входящих в муниципальный район, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (пункт 1 части 4), либо муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пункт 2 части 4); при этом, по общему правилу, представительный орган муниципального района формируется посредством муниципальных выборов, если иное не установлено в порядке, предусмотренном для его формирования из глав поселений и депутатов их представительных органов (абзац первый части 5).
Таким образом, в действующем правовом регулировании имеет место дифференцированный подход к порядку формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от их принадлежности к поселенческому или районному уровням, а именно обязательный порядок избрания непосредственно населением представительных органов поселений и возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке.
3.1. Предусматривая различные способы формирования представительных органов поселений и муниципальных районов, федеральный законодатель исходил из действующей в Российской Федерации системы местного самоуправления, основанной на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения, что соотносится со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации как в городских, сельских поселениях, так и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Как следует из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на первичном (базовом) уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей и потому являющихся наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами, главная задача которых - удовлетворение его основных жизненных потребностей, т.е. непосредственное решение вопросов местного значения.
Муниципальный район, согласно названному Федеральному закону, представляет собой совокупность поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац пятый части 1 статьи 2); границы муниципальных районов устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 15 части 1 статьи 11).
Таким образом, все муниципальные образования, независимо от их территориальной основы, предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества и не находятся между собой в отношениях соподчинения. Вместе с тем муниципальный район по своей правовой природе - это муниципальное образование, которое объединяет другие муниципальные образования (поселения), и одновременно - это публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией и (или) субъектом Российской Федерации, что предполагает возможность выбора в рамках основанного на требованиях Конституции Российской Федерации федерального законодательства оптимальных для конкретного муниципального района форм осуществления муниципальной власти и порядка формирования его представительных органов.
3.2. Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа и закрепляя избирательные права граждан Российской Федерации и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П).
Применительно к муниципальному уровню публичной власти Конституция Российской Федерации, предусматривая осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2), не требует, чтобы представительные органы муниципальной власти на всех территориях, в границах которых осуществляется местное самоуправление, формировались по единым (универсальным) правилам, безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в конкретных пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах. При этом предполагается, что представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.
Такой подход соотносится с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей демократические стандарты в области местного самоуправления, но не преследующей при этом цель их универсального распространения на все возможные территориальные уровни самоуправления, формирующиеся на основе исторических и иных традиций в рамках национальных правовых систем. Будучи ориентированной на организацию коммунального (поселенческого) самоуправления, Хартия закрепляет в качестве стандарта осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (пункт 2 статьи 3), т.е. прежде всего определяет в качестве обязательного условия, при соблюдении которого лицо может состоять членом представительного органа местного самоуправления и, соответственно, претендовать на вхождение в состав муниципального совета (собрания), его избрание населением путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Из этого, однако, не вытекает требование жесткого ограничения использования - с учетом местных особенностей и принимая во внимание мнение населения - на более высоких уровнях публично-территориальной самоорганизации, предполагающих включение нескольких муниципальных образований в одно муниципальное образование, альтернативного прямым выборам порядка формирования соответствующего совета (собрания), имея в виду, что члены такого совета (собрания) получают свой мандат от населения путем опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании органов местного самоуправления первичного звена.
Таким образом, положения Конституции Российской Федерации и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления не исключают возможность формирования представительного органа муниципального образования, созданного по территориальному принципу, путем вхождения в его состав представителей поселенческих муниципальных образований, избранных населением на муниципальных выборах, если решение об этом принимается с учетом мнения населения.
3.3. Пункт 1 части 4 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающий возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений, как это прямо следует из его содержания, не является императивным, а предполагает свободу усмотрения местных сообществ в выборе того или иного варианта в рамках предусмотренной данной статьей альтернативы в способе формирования представительного органа муниципального района, который, в свою очередь, должен быть определен в уставе муниципального образования (пункт 4 части 1 статьи 44). Тем самым обеспечиваются гарантируемые Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 130 и 131) самостоятельность местного самоуправления, а также возможность населения самому определять в рамках закона наиболее приемлемую структуру органов местного самоуправления с учетом всех значимых для решения этого вопроса обстоятельств.
Такой способ формирования представительного органа муниципального района позволяет обеспечивать равное независимо от численности населения поселений представительство соответствующих муниципальных образований по норме, закрепленной в уставе данного муниципального района, а также создавать условия для консолидации и эффективного использования материально-финансовых ресурсов каждого из поселений на основе принципа солидарности, в том числе в целях решения вопросов межпоселенческого характера. В частности, в состав собственных доходов бюджета муниципального района, представительный орган которого сформирован из представителей входящих в его состав поселений, включаются субсидии, которые предоставляются в случаях, предусмотренных уставом данного муниципального района, из бюджетов поселений на решение ряда вопросов местного значения межмуниципального характера (часть 2 статьи 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и размер которых утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единой методике, установленной для всех поселений данного муниципального района (пункт 3 статьи 142_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Представительный орган муниципального района, сформированный из представителей поселений, сохраняет устойчивую публично-правовую связь с населением, поскольку входящие в его состав главы поселений и депутаты представительных органов поселений приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения, подконтрольны ему и перед ним ответственны, обязаны в процессе осуществления публично-властной деятельности, в том числе в случае наделения их правовым статусом депутата представительного органа муниципального района, руководствоваться интересами избравшего их местного сообщества. В таких случаях правовой статус лица как депутата представительного органа муниципального района обусловлен его избранием главой входящего в состав данного муниципального района поселения или депутатом его представительного органа, а потому с истечением срока (или досрочным прекращением) полномочий представительного органа поселения оканчиваются и полномочия этого лица как депутата представительного органа муниципального района. При проведении очередных муниципальных выборов население поселения учитывает результаты деятельности выборных лиц как депутатов представительного органа муниципального района и в зависимости от этого может поддержать их или, напротив, отказать в поддержке.
Кроме того, в рамках действующего правового регулирования выбор способа формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений и его закрепление в уставе муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь перейти к формированию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах.
