По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 15 декабря 2006

Действующий

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 15 декабря 2006 года N 10-П

По делу о проверке конституционности положений частей
четвертой, пятой и шестой статьи 215_1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В.Селезнева, судей Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, Н.В.Мельникова, О.С.Хохряковой,

с участием представителя Правительства Москвы как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - адвоката П.Д.Баренбойма, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частью третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей четвертой, пятой и шестой статьи 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Москвы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.Данилова, объяснения представителей сторон, выступление приглашенного в заседание представителя от Федерального казначейства - Т.Г.Нестеренко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Статьей 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на Федеральное казначейство (часть четвертая); по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества (часть пятая); для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 156 и 216 данного Кодекса; все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам (часть шестая).

В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Правительство Москвы просит признать части четвертую, пятую и шестую статьи 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся установления требований к порядку исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 8, 11 (часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77 (часть 1) и 78 (часть 3).

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения несоразмерно ограничивают право субъекта Российской Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, а именно самостоятельное кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов, передается федеральному органу исполнительной власти; тем самым необоснованно ограничиваются право субъекта Российской Федерации самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта Российской Федерации и свобода экономической деятельности, создаются препятствия для свободного перемещения финансовых средств, а исполнение бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации ставится в зависимость от деятельности федерального финансового органа, который не может контролироваться субъектом Российской Федерации и эффективность работы которого не зависит от субъекта Российской Федерации. В результате, как указывается в запросе, затрудняется полноценная реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Не оспаривая сам принцип казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (статья 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации), заявитель вместе с тем допускает, что обязательность исполнения бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство может быть условием предоставления бюджету субъекта Российской Федерации, для которого в двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов (пункт 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации), указанных дотаций и бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения частей четвертой, пятой и шестой статьи 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации Федеральным казначейством, открытия им для этих целей счетов в Центральном банке Российской Федерации, а также передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы, относящиеся к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, не являются предметом обращения Правительства Москвы и потому в настоящем деле Конституционным Судом Российской Федерации не рассматриваются.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию федеративным государством, федеративное устройство которого основано в том числе на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3).

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, тех принципов, которые касаются экономической основы деятельности этих органов, составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в силу статей 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) регулируется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Закрепляя в федеральном законе общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2, Конституции Российской Федерации) и должны реализовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

2.1. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26_10).

Статья 26_13 названного Федерального закона предусматривает, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет (пункт 1); органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации (пункт 2); формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных данным Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации (пункт 3).

Приведенным законоположениям корреспондируют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти согласно статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации входят: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения; иные бюджетные полномочия, отнесенные данным Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

К бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит: установление порядка утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, осуществления контроля за его исполнением; утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации, осуществление контроля за его исполнением; установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; иные бюджетные полномочия, отнесенные данным Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; при этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий, в соответствии с данным Кодексом и другими федеральными законами осуществляют некоторые бюджетные полномочия, касающиеся бюджетов внутригородских муниципальных образований.

2.2. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, федеральный закон, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, как нормативный правовой акт общего действия, определяя права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, осуществляет тем самым разграничение этих полномочий.

В силу приведенной правовой позиции Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации, поскольку ими определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере, в соответствии со статьями 5 (часть 3), 11 (часть 3), 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации осуществлено разграничение этих полномочий.

3. В непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, получившими нормативное выражение в статьях 1 (часть 1), 4, 5, 11, 71, 72, 73, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, находится принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1), гарантиями которого являются, по смыслу статей 71 (пункт "ж") и 74 (часть 1) Конституции Российской Федерации, установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Данные конституционные начала, имеющие своим предназначением экономическое обеспечение государственного единства и государственной целостности Российской Федерации, предполагают осуществление такого законодательного регулирования экономических отношений, включая финансовые отношения, которое способствовало бы достижению указанной конституционной цели и поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не умаляя при этом финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, выделяющем бюджеты субъектов Российской Федерации в отдельный уровень бюджетной системы Российской Федерации и закрепляющем принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в частности, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом, а также право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней (статьи 10, 15 и 31).

4. Конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (статья 71, пункт "ж", Конституции Российской Федерации) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению на этой основе финансово-правового статуса субъектов соответствующих отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным Конституцией Российской Федерации также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации (статья 71, пункт "е"), осуществляемым с учетом основных направлений внутренней и внешней политики государства (статья 80, часть 3; статья 84, пункт "е") и единой финансовой политики (статья 114, пункт "б" части 1).

Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. В силу этого нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле. На этой основе в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (статьи 2, 7, 18; статья 71, пункты "в", "е", Конституции Российской Федерации).

Из данной правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует, что федеральный законодатель при осуществлении финансового регулирования, в том числе при выборе той или иной организационной формы кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней единой бюджетной системы Российской Федерации, ориентируется на реализацию целей государственной экономической политики, имея в виду как конституционно обусловленные особенности федеративного устройства Российской Федерации, так и задачи реформирования финансовой системы на данном этапе социально-экономического развития государства.

Именно эти цели преследовал федеральный законодатель при принятии Федерального закона от 20 августа 2004 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", которым Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 215_1 "Основы исполнения бюджета".

4.1. Согласно статье 26_22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 1); кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке и на условиях, также установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 2).

Определяя основы исполнения бюджетов, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов; органы исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (статья 215); кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (часть четвертая статьи 215_1).

Различая понятия единого счета бюджета и лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета (открытых как для учета средств бюджета, так и для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, непосредственно не указывает, каких именно счетов касается требование части четвертой статьи 215_1 о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством. Смысл содержащейся в ней нормы может быть выявлен только во взаимосвязи с другими нормами данного Кодекса.

Согласно пункту 6 статьи 151, частям первой и второй статьи 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган, создаваемый в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. При этом, по смыслу статьи 215 данного Кодекса, казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации предполагает, что функции кассира всех распорядителей и получателей средств бюджета данного уровня бюджетной системы Российской Федерации должны осуществлять органы исполнительной власти именно субъекта Российской Федерации. Кроме того, из статьи 166_1 данного Кодекса, предусматривающей возможность открытия и ведения Федеральным казначейством лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с заключенным соглашением, следует, что кассовое обслуживание указанных участников бюджетного процесса относится к бюджетным полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, под действие части четвертой статьи 215_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации подпадают лишь проведение и учет Федеральным казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации.

4.2. Ведение и учет операций на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации обеспечиваются действием принципа единства кассы, который, согласно части третьей статьи 215_1 и статье 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета: так, перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета является одним из этапов исполнения бюджетов по доходам (статья 218); в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета бюджеты исполняются по расходам (часть первая статьи 219); расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц (пункт 1 статьи 227).

Этим предопределяется значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него, а также надлежащего правового регулирования в данной сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем в условиях федеративного государства, в котором бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти, вовлеченных в бюджетный процесс, и взаимодействия между ними. Такой вывод, сформулированный Конституционным Судом Российской Федерации применительно к финансовым взаимоотношениям муниципальных образований, имеющих различные территориальные основы своего создания (Постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области"), тем более актуален при решении указанных вопросов на федеральном уровне, - исходя из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4, Конституции Российской Федерации).