КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 13 мая 2004 года N 10-П


По делу о проверке конституционности части второй статьи 16
Закона Псковской области "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в
связи с запросом Администрации Псковской области

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г.Ярославцева, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, А.Л.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителей стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - заместителя главы Администрации Псковской области Д.В.Шахова и доктора юридических наук С.В.Васильева,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Администрации Псковской области о проверке конституционности положения, содержащегося в части второй статьи 16 Закона Псковской области от 6 января 1997 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (обозначенной в представленных материалах как абзац четвертый статьи 16). Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое положение, признанное судами общей юрисдикции противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С.Эбзеева, объяснения представителей стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, показания свидетеля - заместителя главы Администрации Псковской области В.А.Комиссарова, выступления полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А.Шарандина и приглашенного в заседание Конституционного Суда Российской Федерации представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий Ю.Г.Шпаковского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Псковский областной суд решением от 22 января 2002 года удовлетворил заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой начальники органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти. Псковский областной суд также признал противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания пункт 8 Положения о Главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области (утверждено постановлением Администрации Псковской области от 28 августа 2000 года), устанавливающий, что начальник Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области является по должности заместителем главы Администрации Псковской области, назначается на эту должность и освобождается от этой должности распоряжением главы Администрации Псковской области по согласованию с Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определением от 4 апреля 2002 года оставила кассационную жалобу Администрации Псковской области без удовлетворения, а решение Псковского областного суда - без изменения.

В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Администрация Псковской области утверждает, что статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем данный вопрос подлежал разрешению на основании статей 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, в силу которых вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование; этот вывод согласуется со статьей 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей, что высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируются иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителя, положение части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", на основании которого начальник Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области был назначен на должность заместителя главы Администрации Псковской области, принято в пределах компетенции Псковской области как субъекта Российской Федерации, не противоречит Конституции Российской Федерации и подлежит действию вопреки решениям, принятым судами общей юрисдикции.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть вторая статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой начальники органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, в части, касающейся наделения начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области статусом заместителя главы Администрации Псковской области, - как по содержанию, так и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии со статьей 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассматриваемое положение Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подлежит оценке с учетом его места в системе правовых актов Псковской области, а также во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, допускающими создание органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально уполномоченных органов, функции которых охватываются сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и на которые возлагаются обязанности, вытекающие из предметов ведения Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3); федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). Субъекты Российской Федерации, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и их полномочия, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Из этого в том числе следует, что регулирование, осуществляемое законодателем субъекта Российской Федерации в данной области, должно основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

2.1. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статье 71 (пункт "м"), оборона, в том числе гражданская оборона, находится в ведении Российской Федерации. Определяя круг обязанностей, возлагаемых в этой сфере на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 1996 года "Об обороне" устанавливает, в частности, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны (подпункт 1 пункта 1 статьи 7).

В соответствии с конкретизирующим названные положения Федеральным законом от 12 февраля 1998 года "О гражданской обороне" руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации - главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 11). При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не осуществляют самостоятельного регулирования отношений в области гражданской обороны, - их деятельность в данной области обусловлена обязанностью соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы (статья 15, часть 2, Конституции Российской Федерации), которая раскрывается в актах федеральных органов государственной власти, а сама гражданская оборона, определяемая Федеральным законом "О гражданской обороне" как система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий (статья 1), с необходимостью предполагает взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении задач гражданской обороны в Российской Федерации.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция Российской Федерации относит - в отличие от гражданской обороны - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "з" части 1). Раскрывающий содержание данного предмета ведения и разграничивающий полномочия Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере Федеральный закон от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" закрепляет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливает соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации. В частности, согласно статье 11 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Сочетание и взаимодействие функций и предназначения гражданской обороны и мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также по ликвидации их последствий, единство конституционных целей и защищаемых ценностей, которые предопределяются конституционной обязанностью государства, всех органов публичной власти защищать человека, его права и свободы как высшую ценность, а также обеспечивать безопасность личности, общества и государства, охрану окружающей среды и экологическую безопасность (статья 2; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), обусловливают единство государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и создание единой государственной системы органов, специально уполномоченных решать соответствующие задачи. Эта система возглавляется Правительством Российской Федерации, которое координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий, руководит гражданской обороной (абзац пятый статьи 18, абзац седьмой статьи 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), включает также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создаваемые на основании федеральных законов "О гражданской обороне", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794) постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как они установлены статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов, а закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.

2.2. Права и обязанности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, определяются в соответствии с находящимися в системном единстве федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также вытекают из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий (подпункт 5 пункта 2 статьи 26_3).

Эти органы входят в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (статья 12 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и часть первая статьи 13 Федерального закона "О гражданской обороне"), осуществляют управление гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и создаются либо, согласно Федеральному закону "О гражданской обороне", по согласованию между ним и субъектами Российской Федерации (пункт 2 статьи 12), либо, согласно Федеральному закону "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 11), комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации, и взаимодействуют с главой органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на которого возложено руководство гражданской обороной на территории субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 11 и пункт 2 статьи 12 Федерального закона "О гражданской обороне").

Установленный названными федеральными законами и на их основе - иными актами органов государственной власти Российской Федерации порядок формирования, комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов.

Формы и способы такого участия могут быть различны и предопределяются разграничением предметов ведения, закрепленным Конституцией Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции самостоятельно осуществлять регулирование соответствующих отношений только в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Конституция Российской Федерации не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта Российской Федерации в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.

Что касается гражданской обороны, то субъект Российской Федерации, участвуя в данных отношениях в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, вправе предусмотреть способы эффективного решения возложенных на него задач в области гражданской обороны, руководство которой на территории субъекта Российской Федерации осуществляет глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по должности являющийся начальником гражданской обороны субъекта Российской Федерации, включая наделение начальника постоянно действующего органа управления, специально уполномоченного решать задачи в области гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, - заместителя начальника гражданской обороны субъекта Российской Федерации статусом также заместителя главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, являющееся предметом рассмотрения по настоящему делу положение статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" само по себе не может квалифицироваться как вторжение субъекта Российской Федерации в регулирование федеральной государственной службы, отнесенной Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, или в полномочия Российской Федерации по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 71, пункт "т"; статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации).

3. Руководители постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, назначаются из числа военнослужащих войск гражданской обороны, проходят военную службу в указанных органах и по должности являются заместителями начальников гражданской обороны субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 11, пункт 2 статьи 12, пункт 3 статьи 16 Федерального закона "О гражданской обороне"). Отсюда следует, что они как военнослужащие войск гражданской обороны имеют статус, устанавливаемый во исполнение требований статьи 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации федеральными законами "О воинской обязанности и военной службе" и "О статусе военнослужащих" с особенностями, которые определяются федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", иными актами федеральных органов государственной власти, в том числе Положением о Войсках гражданской обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 27 мая 1996 года N 784 "Вопросы гражданской обороны Российской Федерации" (в редакции от 5 августа 2002 года).

В частности, предусмотренные Федеральным законом "О статусе военнослужащих" ограничения для военнослужащих в отношении деятельности, которая не обусловлена выполнением обязанностей по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 1, пункты 7 и 8 статьи 10), с учетом назначения войск гражданской обороны, самой организации гражданской обороны и предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, характера взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации сами по себе не препятствуют наделению военнослужащего, проходящего военную службу в качестве руководителя постоянно действующего органа управления, специально уполномоченного решать задачи в области гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, статусом заместителя главы органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, постольку поскольку оно осуществлено субъектом Российской Федерации с соблюдением требований, вытекающих из Конституции Российской Федерации и федеральных законов, и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным решать задачи в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

4. Наделение начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области - военнослужащего войск гражданской обороны статусом заместителя главы Администрации Псковской области не может, однако, означать исполнение им в полном объеме полномочий, которые предусмотрены или могут быть предусмотрены в отношении заместителя главы Администрации Псковской области Уставом Псковской области, законами и иными нормативными правовыми актами Псковской области. Объем и виды возлагаемых на него полномочий могут быть, в частности, связаны с содействием главе Администрации Псковской области в осуществлении его функции по руководству гражданской обороной на территории Псковской области, а также с осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацией их последствий и координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в указанных сферах в пределах конституционных полномочий субъекта Российской Федерации, как это установлено федеральными законами "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (статья 11), "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (статьи 14 и 18), "О пожарной безопасности" (статья 18), Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 10), иными актами федеральных органов государственной власти и соответствующими им актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем в соответствии с Уставом Псковской области должность заместителя главы Администрации Псковской области является государственной должностью (статья 42), назначение на которую осуществляется главой Администрации Псковской области (статья 43), и в случаях, когда глава Администрации Псковской области не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей между ними в полном объеме, за исключением полномочий, предусмотренных пунктами "в", "г", "д" статьи 43 данного Устава. Однако названные положения не могут интерпретироваться как допускающие возложение на начальника Главного управления гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области - заместителя главы Администрации Псковской области обязанностей, которые не соответствуют природе его должности или функциям возглавляемого им органа, а также установленному на основании Конституции Российской Федерации федеральными законами регулированию основ государственной службы Российской Федерации и ее системы, а также статуса военнослужащего, и которые не обусловлены необходимостью координации деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в решении задач гражданской обороны, задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Отсюда также следует, что освобождение от должности заместителя главы Администрации Псковской области, осуществляемое главой Администрации Псковской области (статья 43 Устава Псковской области), само по себе не означает одновременно освобождение от должности начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области.

Таким образом, часть вторая статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой начальники органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, в части, касающейся наделения начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области статусом заместителя главы Администрации Псковской области, оцениваемая с учетом действующего федерального правового регулирования, не противоречит Конституции Российской Федерации как по содержанию, так и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку такое наделение не влечет возложение на указанное лицо обязанностей, не связанных с организацией гражданской обороны и защитой населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в соответствующих сферах, совместимо со статусом военнослужащего войск гражданской обороны и отвечает природе данной должности.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации