КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 января 2004 года N 1-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
Правительства Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, В.О.Лучина, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А.Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Российской Федерации, в котором оспаривается конституционность указанных положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в части, закрепляющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенного в заседание представителя от Генерального прокурора Российской Федерации С.Г.Кехлерова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункт 2 части первой статьи 27);

гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть первая статьи 251);

с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (часть вторая статьи 251);

заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 данного Кодекса (часть четвертая статьи 251);

установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть вторая статьи 253);

решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 данного Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (часть третья статьи 253).

По мнению Правительства Российской Федерации, названные положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и выносить решения о признании таких актов противоречащими федеральному закону и утрачивающими юридическую силу со дня их принятия, противоречат статьям 10, 15, 76, 118, 120, 125 и 126 Конституции Российской Федерации.

Не отрицая саму возможность проверки нормативных актов Правительства Российской Федерации судом общей юрисдикции на основании статьи 120 Конституции Российской Федерации, заявитель, однако, считает, что проверка таких актов на предмет их соответствия федеральному закону в случаях, когда Правительство Российской Федерации обязано осуществить соответствующее правовое регулирование в силу прямого предписания закона, по существу, означает их оценку с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, которая может быть осуществлена только Конституционным Судом Российской Федерации; такого рода акты могут утратить силу по судебному решению лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного судопроизводства.

Кроме того, по мнению заявителя, полномочия судов общей юрисдикции, в том числе по рассмотрению дел о проверке нормативных правовых актов, должны - в силу статьи 128 и раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации - регулироваться федеральным конституционным законом; оспариваемые же положения содержатся в федеральном законе, каковым является Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, а следовательно, не соответствуют Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта.

Таким образом, в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации в силу требований части третьей статьи 74 и статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверяет, соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации - в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и признавать такие акты противоречащими федеральному закону и недействующими со дня принятия или иного указанного судом времени, что влечет утрату ими силы, - с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также по форме нормативного акта.

2. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений выявляется с учетом их взаимосвязи с другими предписаниями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также иных законодательных актов, которые устанавливают полномочия судов различной юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", закрепляя в статье 23, что акты Правительства Российской Федерации (в том числе, следовательно, нормативные акты) могут быть обжалованы в суд, не определяет ни подведомственность таких дел судам той или иной юрисдикции, ни предметную и инстанционную подсудность - соответствующее регулирование осуществляется законодательством о судах и судопроизводстве.

Согласно Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (подпункт 1 пункта 1 статьи 10) и Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (часть 2 статьи 34) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании как ненормативных, так и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации" установлено полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (пункт 1 части 3 статьи 9).

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункты 1 и 2 статьи 27); при этом не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть третья статьи 251).

Как следует из статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120, 126 и 128 и из конкретизирующих их подпункта "а" пункта 1 части первой статьи 3, статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", статей 18, 19 и 23 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, нормативных актов Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации, который как федеральный судебный орган конституционного контроля осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства; суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; рассмотрение судом общей юрисдикции или арбитражным судом дел о проверке указанных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) нормативных актов уровня ниже федерального закона (в том числе, следовательно, постановлений Правительства Российской Федерации), в результате которого такой нормативный акт может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей их проверки в порядке конституционного судопроизводства.

Приведенные правовые позиции выражены Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу постановлениях от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Таким образом, взаимосвязанные положения статей 27, 251 и 253 ГПК Российской Федерации в системе действующего правового регулирования - в его конституционно-правовом истолковании - означают, что Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам.

3. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов государственной власти (статья 10) и предусматривает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110, часть 1). В этом качестве Правительство Российской Федерации непосредственно Конституцией Российской Федерации наделено рядом полномочий: оно обеспечивает проведение в Российской Федерации единой внутренней политики по различным направлениям, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (статья 114, пункты "а" - "е" части 1). Кроме того, в соответствии со статьей 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение (статья 115, часть 1).

Поскольку в силу статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации возложена на Конституционный Суд Российской Федерации, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям статей 15 (часть 1), 114 и 115 Конституции Российской Федерации, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Из указанных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 126, 127 и 128 вытекает, что в случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Правительства Российской Федерации федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции Российской Федерации, в частности с точки зрения закрепленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Верховный Суд Российской Федерации не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации в порядке статьи 27 ГПК Российской Федерации. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Если нормативный акт Правительства Российской Федерации принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а потому производство по делу в Верховном Суде Российской Федерации подлежит прекращению.

Это не означает, что тем самым ограничивается гарантированное каждому право на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации): прежде всего, существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте Правительства Российской Федерации, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону; кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует статья 120 Конституции Российской Федерации, вправе признавать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными (статья 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", глава 25 ГПК Российской Федерации, Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").

Прекращение в указанных случаях производства по делу об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации не является препятствием для использования Верховным Судом Российской Федерации правомочия обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как самого акта Правительства Российской Федерации, так и соответствующего федерального закона в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьи 84 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Если же при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации придет к выводу о неконституционности федерального закона, на соответствие которому проверяется акт Правительства Российской Федерации, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного федерального закона в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьи 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Как следует из статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, производство в Верховном Суде Российской Федерации по заявлению об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации должно быть приостановлено также в случаях, когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке нормативного акта Правительства Российской Федерации или федерального закона, на котором он основан, в порядке конституционного судопроизводства.

В случае если правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а постановлением Правительства Российской Федерации, причем именно в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, тем самым предопределяя практику его исполнения, проверка конституционности такого закона, выявление его конституционно-правового смысла не могут быть осуществлены без учета смысла, приданного ему актом Правительства Российской Федерации. При этом Конституционным Судом Российской Федерации разрешается вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации как самого закона, так и постановления Правительства Российской Федерации, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статей 96, 97, 101 и 103 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации.

Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не предполагают разрешение судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений, а также когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности того же нормативного акта Правительства Российской Федерации и (или) федерального закона, на котором он основан.

В указанных случаях судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации - поскольку она фактически невозможна без установления его соответствия Конституции Российской Федерации как по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, - может иметь место только в порядке конституционного судопроизводства.

Такое истолкование соответствует конституционно-правовому смыслу оспариваемых норм в системе действующего правового регулирования.

4. В иных случаях, т.е. когда вопрос о конституционности оспариваемых нормативных актов Правительства Российской Федерации не возникает, их проверка может быть осуществлена Верховым Судом Российской Федерации в порядке производства по делам о признании таких актов противоречащими федеральному закону.

Решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства Российской Федерации противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства Российской Федерации подлежащим действию. При этом Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры.