КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 июля 2002 года N 14-П
По делу о проверке конституционности ряда положений
Федерального закона "О реструктуризации кредитных
организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона
"О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан,
жалобой региональной общественной организации "Ассоциация
защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО
"Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств"
___________________________________________________________________
По вопросу о разъяснении данного постановления см. определение Конституционного Суда РФ от 19.06.2003 N 204-О
___________________________________________________________________
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А.Л.Кононова, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием ряда граждан, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, и их представителей, а также представителей Государственной Думы - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В.Лазарева и депутата П.А.Медведева, представителя Совета Федерации - председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ю.А.Шарандина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 8 июля 1999 года "О реструктуризации кредитных организаций", а также пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона от 8 января 1998 года "О несостоятельности (банкротстве)".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А.Я.Аванова, А.В.Аверкина, Г.М.Авешникова, Г.К.Авксентюк, А.М.Аксенова, А.Б.Александрова, С.Н.Алексухина, Б.П.Алленова, В.А.Ананьева, С.С.Ананьевой, В.Б.Ардаева, В.В.Асиповой, Ю.Л.Бакалиной, В.Б.Белицкого, Л.Л.Беляевой, Е.М.Белогуровой, И.И.Бирюкова, О.В.Бирюковой, Е.А.Борисовой, С.И.Борисовой, Г.Н.Бурлаковой, В.И.Бутко, В.Н.Бутко, М.Г.Бутко, Л.В.Васильевой, Л.А.Василькина, Л.А.Виноградовой, Е.Н.Войтовой, А.Ю.Воловикова, Е.И.Воробьевой, И.И.Воробьевой, Л.Г.Воронцовой, А.Л.Вотинцева, Л.Н.Галаты, В.А.Генералова, И.В.Годиной, Г.Д.Гончаровой, В.К.Горбаня, Ф.В.Горбачева, А.И.Горского, С.И.Грачевой, В.М.Гудкова, М.П.Гусевой, В.Г.Давыдова, Г.А.Давыдова, Н.И.Данковой, С.П.Долговой, Э.В.Дунаева, П.И.Дюжего, Т.А.Елисеевой, Д.М.Епифанова, Б.С.Журавлева, Г.Е.Зайцева, И.С.Зайцевой, С.Б.Загородникова, М.Б.Зака, Ю.А.Захарова, А.Я.Зенушкина, В.И.Зерницкого, М.Е.Зыскович, А.Г.Иванова, В.С.Ильинчик, Ю.В.Ишукова, Т.В.Казанцевой, Л.Р.Каменской, С.А.Квасовой, С.Ю.Кибизова, Ю.С.Кибизова, А.К.Кибизовой, А.Н.Клементьевой, Г.П.Клементьевой, В.Ф.Клисенко, С.Н.Кожевникова, Л.Ф.Колковской, Ю.В.Колковского, Т.А.Корнеевой, А.Л.Котлярова, А.М.Котова, И.Г.Коюшевой, В.М.Кузько, И.А.Кузько, А.Д.Крыловой, В.Д.Кузнецова, Л.П.Кузнецовой, А.С.Кулешовой, А.А.Лагутиной, А.Ф.Лаптева, В.В.Леонович, В.И.Листопада, С.И.Логвина, Е.Л.Майорчук, В.В.Макарчука, А.Н.Мамончука, К.В.Макеева, Г.Н.Мантуровой, С.В.Маркина, В.М.Марголина, В.И.Мариничевой, И.В.Матвеевой, Н.В.Мельниковой, Л.М.Митюниной, М.С.Митюниной, В.П.Михайлова, В.М.Мурашкина, С.М.Мухаметова, И.Л.Немкова, П.А.Нефедова, Н.К.Николаенко, А.Н.Образцова, Л.Ф.Оболенской, С.И.Орловой, Ю.П.Оскардова, Д.И.Петриченко, К.Г.Пискуновой, Л.Ю.Пьянковой, В.А.Радина, И.С.Ревеса, И.М.Родионовой, А.П.Рощина, Р.Д.Савельева, И.И.Савельевой, А.А.Садыгова, А.Х.Саркисяна, Н.А.Сашевской, А.И.Семенова, Е.Т.Серебряной, М.К.Сиваш, В.И.Сидоровой, Л.В.Скворцовой, А.И.Скрябина, И.Г.Скрябиной, Т.В.Скобелевой, Е.А.Славинской, А.В.Сорокиной, Л.В.Сорокиной, Е.В.Сурковой, Л.И.Сурова, О.Л.Суровой, В.М.Тельнова, Л.Т.Тельновой, Н.И.Тимофеева, Л.Д.Титовой, Н.П.Ткача, Г.В.Ткаченко, Я.Л.Тудоровского, О.В.Тымчука, Н.В.Успенской, Е.П.Федосюк, В.А.Филиппова, С.Н.Фомина, Н.И.Фоминой, Н.И.Фомичевой, А.Е.Фролова, Г.Е.Фроловой, С.Ф.Хлебникова, Т.А.Хлебниковой, В.Т.Хлыстова, Л.И.Цедилина, А.Н.Чекова, А.Н.Чернова, Ю.В.Черного, А.С.Чернышевой, Л.М.Чувашовой, Ю.Ф.Шамрая, Е.М.Шаровой, Р.Ш.Шералиева, Л.А.Шералиевой, М.Н.Шестопалова, С.И.Шеховцова, Е.А.Шеховцовой, И.Н.Шинкаревой, Д.А.Шинкарева, В.В.Шумовой, И.В.Языниной, а также жалобы региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств" на нарушение конституционных прав и свобод рядом положений федеральных законов "О реструктуризации кредитных организаций", "О несостоятельности (банкротстве)" и "Об исполнительном производстве", касающихся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитных организаций, а также положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", устанавливающих порядок и условия уменьшения уставного капитала кредитной организации при ее реструктуризации.
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ярославцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта - доктора юридических наук О.М.Олейник, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также представителей: от Центрального банка Российской Федерации - А.Г.Гузнова, от государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" - А.Г.Мельникова и П.Д.Баренбойма, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. На основании статьи 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" между открытым акционерным обществом "Банк Российский кредит" и акционерным коммерческим банком "СбС-АГРО" - кредитными организациями, перешедшими под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций, и объединениями их кредиторов были заключены мировые соглашения. В соответствии с условиями этих мировых соглашений, утвержденных Арбитражным судом города Москвы, неисполненные названными банками обязательства по договорам банковского вклада были преобразованы в новые обязательства.
В жалобах граждан - вкладчиков ОАО "Банк Российский кредит" и АКБ "СбС-АГРО", а также региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" оспаривается конституционность следующих положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций": статьи 10, предоставляющей Агентству по реструктуризации кредитных организаций право принять решение о переходе кредитной организации под управление Агентства или отказаться от принятия кредитной организации под свое управление; подпунктов 1 и 3 пункта 2 статьи 13, устанавливающих последствия перехода кредитной организации под управление Агентства; пункта 3 статьи 14, указывающего, что при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитной организации Агентство удовлетворяет требования кредиторов в порядке и очередности, которые предусмотрены гражданским законодательством Российской Федерации; пункта 1 и подпункта 1 пункта 2 статьи 15, устанавливающих, что Агентство осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитной организации на основе плана реструктуризации кредитной организации, срок реализации которого не должен превышать три года с момента перехода кредитной организации под управление Агентства и который должен включать в себя мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации; статьи 22, предоставляющей Агентству право через органы управления кредитной организации принять решение о ликвидации кредитной организации и на этом основании обратиться в Банк России с ходатайством об аннулировании (отзыве) у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; статей 23-27, устанавливающих порядок и условия заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации обязательств кредитной организации, а также пункта 3 статьи 46, закрепляющего за Банком России право давать официальные разъяснения по вопросам применения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".
Граждане В.Б.Ардаев, С.Б.Загородников, И.С.Зайцева, К.В.Макеев, А.А.Садыгов, Н.В.Успенская и И.В.Язынина просят также проверить конституционность отдельных положений пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", устанавливающих обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и не допускающих односторонний отказ от его исполнения, а гражданин К.В.Макеев, кроме того, - конституционность пункта 2 статьи 23 Федерального закона "Об исполнительном производстве", закрепляющего в качестве основания прекращения исполнительного производства утверждение судом мирового соглашения между взыскателем и должником.
Заявители утверждают, что оспариваемые ими нормы федеральных законов "О реструктуризации кредитных организаций", "О несостоятельности (банкротстве)" и "Об исполнительном производстве" нарушают конституционные права и свободы, гарантируемые статьями 1, 2, 3 (часть 4), 6 (часть 2), 7, 8, 10, 11 (части 1 и 3), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 (часть 1), 22, 23, 28, 29, 30, 32, 34, 35, 38, 40 (часть 1), 45, 46, 47 (часть 1), 53, 54, 55, 56, 57, 76, 108 (часть 1), 114 (пункты "а" и "г" части 1), 118, 120, 123 (часть 3), 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и противоречат ее преамбуле.
1.1. Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемый закон применен или подлежит применению в деле заявителя и если этим законом затрагиваются его конституционные права и свободы. Несоблюдение этих условий является основанием к отказу в принятии жалобы к рассмотрению. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в принятии жалобы к рассмотрению, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Если же основания к отказу будут выявлены в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации, то производство по делу прекращается в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исследовав приложенные к жалобам документы и заслушав доводы заявителей по настоящему делу, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что положения статьи 10, подпункта 1 пункта 2 статьи 13, пункта 1 и подпункта 1 пункта 2 статьи 15, статьи 22, пункта 4 статьи 23 и пункта 3 статьи 46 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" в делах заявителей не применялись, а потому в части, касающейся проверки их конституционности, производство по делу подлежит прекращению.
Положения подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" о введении и продлении моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 3 июля 2001 года по делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"), а потому и в этой части производство по настоящему делу подлежит прекращению.
Норма пункта 3 статьи 14 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", устанавливающая, что при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитной организации Агентство по реструктуризации кредитных организаций удовлетворяет требования кредиторов в порядке и очередности, которые предусмотрены гражданским законодательством Российской Федерации, будучи отсылочной по своему характеру, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая права и свободы граждан, а потому производство по настоящему делу в этой части также подлежит прекращению.
Пункт 2 статьи 23 Федерального закона "Об исполнительном производстве", предусматривающий прекращение исполнительного производства в случае утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником, как полагает заявитель К.В.Макеев, был применен при реструктуризации банка, вкладчиком которого он является. Между тем регламентация порядка заключения мирового соглашения для реструктуризации обязательств кредитной организации осуществляется по нормам главы IV Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций". Разрешение же вопроса о возможности применения норм Федерального закона "Об исполнительном производстве" к отношениям, возникающим в процессе заключения такого мирового соглашения, Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно, а относится к компетенции иных судов, которые при рассмотрении конкретного дела осуществляют выбор подлежащей применению нормы. Следовательно, производство по делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 статьи 23 Федерального закона "Об исполнительном производстве", подлежит прекращению.
В жалобе ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств" оспаривается конституционность пункта 2 статьи 6, пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 8, пунктов 1, 2 и 3 статьи 10, статей 11 и 12 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", устанавливающих порядок и условия уменьшения (увеличения) уставного капитала кредитной организации при реструктуризации кредитной организации. По мнению заявителя, указанные нормы не соответствуют статьям 3 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 55 (часть 2) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той части, в какой они, по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают внесудебное отстранение собственников от владения и распоряжения принадлежащим им имуществом с одновременной передачей соответствующих полномочий в пользу Агентства по реструктуризации кредитных организаций. Между тем, как следует из пункта 1 статьи 66 и пункта 3 статьи 213 ГК Российской Федерации, акционеры, хотя и не являются собственниками имущества банка, имущественное право требования к нему не утрачивают, в связи с чем их права, закрепленные статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оспариваемыми нормами не затрагиваются, а потому производство по настоящему делу в части, касающейся проверки их конституционности, подлежит прекращению.
1.2. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пунктов 1-3 статьи 23, статей 24, 25, 26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", касающиеся порядка и условий заключения мирового соглашения, в том числе определения его участников, порядка принятия решения и утверждения мирового соглашения в процессе реструктуризации кредитной организации, а также связанные с ними положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", а именно:
положение абзаца первого пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", согласно которому в целях реструктуризации кредитной организации указанная кредитная организация и ее кредиторы вправе заключить мировое соглашение, - как содержащее норму, в соответствии с которой реструктуризации подлежат обязательства банков при наличии вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, касающихся этих обязательств, т.е. норму, предусматривающую прекращение исполнения вступивших в законную силу судебных решений;
положение абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", согласно которому к отношениям по заключению и утверждению мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации применяются соответствующие правила о мировом соглашении, установленные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)";
положение абзаца первого пункта 1 статьи 24 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", в соответствии с которым участниками объединения кредиторов с правом голоса являются кредиторы, а также налоговые и иные уполномоченные органы (организации) в части требований по обязательным платежам;
положения пунктов 3 и 4 статьи 24 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", в соответствии с которыми кредиторы на заседании объединения кредиторов обладают числом голосов, пропорциональным сумме требований кредитора, установленной на момент перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций, а решения на заседании объединения кредиторов принимаются большинством голосов от числа голосов кредиторов, присутствующих на заседании;
положения абзаца второго пункта 2, пункта 5 статьи 24 и пункта 3 статьи 26 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", касающиеся формирования объединением кредиторов органа для рассмотрения споров о размере требований кредиторов, порядка его создания и деятельности;
положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", устанавливающие обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и не допускающие односторонний отказ от его исполнения.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (статья 35, часть 2).
Посредством заключения договоров банковского вклада граждане осуществляют иную не запрещенную законом экономическую деятельность, рассчитывая при этом получить доход в виде процентов по вкладу. Такая экономическая деятельность предполагает определенный финансовый риск, который предопределяется тем, что деятельность кредитных организаций, принимающих деньги граждан и иных вкладчиков во вклады, представляет собой предпринимательскую деятельность - самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (пункт 1 статьи 2 ГК Российской Федерации).
Конституционное право на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает на себя обязанность гарантировать каждому предпринимателю (или гражданину-вкладчику) получение дохода. Однако банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере (статья 71, пункт "ж"; статья 114, пункт "б" Конституции Российской Федерации).
3. Неспособность исполнения системообразующими банками денежных обязательств перед кредиторами и обязанности по уплате обязательных платежей перед бюджетом обусловила необходимость принятия в 1999 году Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций". Согласно его статье 3 кредитные организации могут перейти под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций в случае, если достаточность их капитала не превышает 2 процента и если они не удовлетворяют требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняют обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней с момента наступления даты их удовлетворения, т.е. если в силу различных причин кредитные организации оказались в сложном финансовом положении, при котором имеющихся активов недостаточно для полного удовлетворения требований всех кредиторов.
Ряд заявителей по настоящему делу - вкладчиков ОАО "Банк Российский кредит" и АКБ "СбС-АГРО", как свидетельствуют доводы, приводимые ими в обоснование своей позиции, фактически настаивали на проведении немедленной ликвидации этих банков. Между тем выбор стратегии в отношении проблемных банков, в особенности системообразующих, т.е. определение того, что более целесообразно - применение мер, направленных на сокращение операционных издержек, совершенствование управления, взыскание долгов, реструктуризацию обязательств кредитной организации, либо применение ликвидационных процедур, является элементом экономической политики, выработка которой входит в компетенцию Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации и которую Конституционный Суд Российской Федерации, решающий исключительно вопросы права (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), не оценивает.
4. Под реструктуризацией кредитной организации в Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций" понимается комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности (пункт 1 статьи 2). В соответствии с пунктом 2 статьи 2, статьей 5 и пунктом 2 статьи 6 названного Федерального закона мероприятия по реструктуризации кредитных организаций осуществляются Агентством по реструктуризации кредитных организаций, которое производит обследование кредитной организации, начинающееся с получения им предложения Банка России о переходе кредитной организации под управление Агентства и завершающееся моментом перехода кредитной организации под управление Агентства (или отказом Агентства от принятия кредитной организации под свое управление), и последующую реструктуризацию кредитной организации.
По смыслу приведенных положений, реструктуризация кредитной организации - это специальная процедура, направленная на ее финансовое оздоровление. Для реализации этой цели в процессе реструктуризации кредитной организации используется такая мера, как реструктуризация обязательств кредитной организации посредством заключения мирового соглашения между кредитной организацией и ее кредиторами (от имени которых выступает объединение кредиторов).
Мировое соглашение, в свою очередь, заключается как с целью справедливого и соразмерного удовлетворения требований всех кредиторов путем предоставления им равных правовых возможностей для достижения частных экономических интересов, так и с целью сохранения деятельности организации-должника путем восстановления ее платежеспособности. Имея в виду данную публично-правовую цель, кредитная организация и ее кредиторы в установленном законом порядке достигают согласия, при этом кредиторы идут на определенные уступки для более полного удовлетворения своих требований, без применения к кредитной организации мер по ликвидации в порядке статьи 22 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций". Вместе с тем, как следует из абзаца третьего пункта 2 статьи 24 названного Федерального закона, кредиторы вправе как принять решение о заключении мирового соглашения, так и отказаться от него.
