КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 июля 2002 года N 12-П

По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи
18 и статьи 30_1 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики
Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики
Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха
(Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)"

___________________________________________________________________

О разъяснении данного постановления см. определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 года N 110-О.

___________________________________________________________________

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей групп депутатов Государственной Думы, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, - депутатов Государственной Думы А.В.Митрофанова и А.И.Салия, представителей органов, издавших оспариваемые акты, - депутата Государственной Думы С.А.Попова, председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ю.А.Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, Председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х.Мухаметшина, депутата Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Н.Ким-Кимэна,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а", "б" части 2, часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 1 и 3 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30_1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности статьи 30_1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности статьи 108 Конституции Республики Татарстан и запрос Верховного Суда Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и положения, содержащегося в предложении втором статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", касающиеся числа сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и возможности для него избираться на указанную должность не более двух сроков подряд, а также положения Конституции Республики Татарстан, Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)", определяющие сроки полномочий высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) соответствующих субъектов Российской Федерации.

Поскольку все запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судей-докладчиков Г.А.Гаджиева, Н.В.Селезнева и Б.С.Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации А.В.Харланова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Г.А.Абузовой, от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.Е.Кретовой, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В запросе группы депутатов Государственной Думы оспаривается конституционность статьи 30_1 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей, что положение пункта 5 статьи 18 данного Федерального закона, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на должность более двух сроков подряд, применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По мнению заявителей, оспариваемое положение расходится с нормами Конституции Российской Федерации об установлении субъектами Российской Федерации своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Другая группа депутатов Государственной Думы в своем запросе оспаривает конституционность статьи 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года. Как полагают заявители, отсутствие в данной статье нормы о том, что одно и то же лицо не может избираться Президентом Республики Татарстан более двух сроков подряд, не соответствует статье 72 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации и пункту 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, следовательно, не подлежит действию.

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части запрета для одного и того же лица избираться на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) более двух сроков подряд, а также положения, содержащегося в предложении втором статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)", согласно которому никто не может быть избран на должность Президента Республики Саха (Якутия) более двух раз. По мнению заявителя, Конституция Российской Федерации непосредственно не содержит ограничений по числу возможных сроков избрания для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и они не могут быть установлены федеральным законом или законодательным актом субъекта Российской Федерации, а потому оспариваемые нормы, как ограничивающие пассивное избирательное право граждан, не соответствуют статьям 32 (части 2 и 3), 55 (части 2 и 3), 71 (пункт "в") и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации.

Поскольку запрос Верховного Суда Республики Саха (Якутия) был направлен в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в связи с рассмотрением конкретного дела - о регистрации М.Н.Николаева в качестве кандидата на должность Президента Республики Саха (Якутия), а М.Н.Николаев свою кандидатуру снял, данный запрос не является более допустимым в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является статья 30_1 Федерального закона "Об  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" во взаимосвязи с пунктом 5 его статьи 18, которыми в качестве общего принципа  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется положение о том, что одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти  субъекта Российской Федерации) более двух сроков подряд, и определяются условия и порядок его применения, а также  статья 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года, - как допускающая  избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан неограниченное число сроков.

2. Как следует из запроса группы депутатов Государственной Думы, оспаривающих конституционность статьи 30_1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявители прежде всего требуют оценить установленные этой статьей порядок и условия применения общего принципа, закрепленного пунктом 5 статьи 18 данного Федерального закона.

2.1. Согласно статье 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Этим предопределяются принципы организации органов государственной власти, сама их организация, порядок формирования и функционирования, а также характер их взаимодействия в единой системе государственной власти.

Многонациональный народ России, являясь в силу конституционного принципа народовластия носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы публичной власти (статья 3, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации); граждане участвуют в управлении делами государства, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32 Конституции Российской Федерации); при этом обеспечивается сменяемость избираемого непосредственно народом главы государства (статья 81, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации).

Из приведенных положений следует, что соответствующие органы и должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией Российской Федерации и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры). Возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и соответствующих ей федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации явилось бы нарушением статьи 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

Такой подход не противоречит обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязывающей государства-участники проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти (статья 3 Протокола N 1), и в Международном пакте о гражданских и политических правах, в соответствии со статьей 25 (пункты "a" и "b") которого каждый гражданин имеет право на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации, Закона Пермской области и Закона Вологодской области, касающихся порядка выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, право граждан на участие в свободных периодических выборах, которое закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах, с учетом федеративной природы Российской Федерации необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя.

Принципы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обусловленные народовластием и реализуемые через свободные периодические выборы, в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (статья 1, часть 1, и статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также порядок определения повторности сроков пребывания в соответствующей должности. В ее статье 77 (часть 1) содержится общее требование: система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков - в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации) - ориентирующей является норма статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.

Таким образом, конституционный принцип демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, народовластие и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа, единство системы государственной власти во взаимосвязи с прямо выраженной в преамбуле Конституции Российской Федерации целью утверждения незыблемости демократической основы России предопределяют право и обязанность законодателя предусмотреть такую организацию государственной власти, включая порядок и условия формирования ее органов, которые гарантировали бы защиту от искажения демократической природы конституционного строя Российской Федерации.

2.2. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Регулирование отношений в сфере совместного ведения осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, по смыслу указанных статей Конституции Российской Федерации и конкретизирующего их пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, который после принятия федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

2.3. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), наделенное публичными полномочиями в системе государственной власти, обладает специальным конституционно-правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и ее замещения.

Действие конституционного требования о сменяемости высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), реализация которого в отсутствие федерального закона была возможна в различных формах, не могло блокироваться отсутствием в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти и должно было обеспечиваться самими субъектами Российской Федерации с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации пределов их усмотрения. Поэтому до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливали сроки легислатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), а также различные формы их ротации (включая число возможных повторных сроков замещения конкретной должности одним и тем же лицом).

Допустимость установления в законодательстве субъектов Российской Федерации затрагивающих пассивное избирательное право требований к числу сроков пребывания в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), притом что их пределы определяются непосредственно в федеральном законе, обусловливается закрепленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в силу которого такие требования, будучи частью общих принципов организации системы органов государственной власти, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Отсюда вытекает, что введение законом субъекта Российской Федерации в качестве элемента публично-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) максимального числа сроков пребывания одного и того же лица в соответствующей должности, которое служит публичным целям и обеспечивает баланс таких конституционных ценностей и институтов, как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, народовластие и участие граждан в управлении делами государства, их избирательные права, не может рассматриваться как нарушение вытекающих из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требований, в том числе о возможности ограничения прав граждан только федеральным законом.

2.4. Федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России как федеративного государства, статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации и соответствующих положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, нормой пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ввел разумное единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом - в целях преодоления возникшей в правоприменительной практике неопределенности относительно действия общего принципа, закрепленного в указанной норме, во времени и по кругу лиц - Федеральным законом от 8 февраля 2001 года Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был дополнен статьей 30_1 , согласно которой положение пункта 5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Такое регулирование направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, части 1 и 4, Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем с учетом того, что раздел второй "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не содержит каких-либо положений о сроках полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), избранных на должность до вступления в силу Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель не придал и не мог придать норме, ограничивающей число сроков возможного пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обратную силу.

Отсюда следует, что норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - с учетом ее взаимосвязи со статьей 30_1 - регулирует отношения, которые сложились после вступления в силу названного Федерального закона на основе установленных им единых для организации государственной власти во всех субъектах Российской Федерации принципов. При этом под словосочетанием "настоящий Федеральный закон", содержащимся в тексте статьи 30_1, имеется в виду Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку норма-принцип, закрепленная в пункте 5 его статьи 18, вступила в силу со дня официального опубликования данного Федерального закона, т.е. с 19 октября 1999 года. Именно с этой датой связано и начало действия введенного федеральным законодателем ограничения числа возможных повторных сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2.5. В силу требований статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации после введения в действие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с данным Федеральным законом, в связи с чем его статьей 30 предписано, что в этих целях и для обеспечения преемственности власти устанавливается переходный период - два календарных года.