КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 4 апреля 2002 года N 8-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи
с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета -
Хасэ Республики Адыгея

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - заместителя Председателя Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Р.Данилова, народного депутата Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Н.Ким-Кимэна и кандидата юридических наук Ю.Н.Бацева, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В.Лазарева, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 8 февраля 2001 года).

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, в которых оспаривается конституционность положений абзаца шестого пункта 3 статьи 5, подпункта "г" пункта 1, пунктов 2 и 4 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 2, 3, 4, 5, 6 и 7 статьи 19 и статьи 29_1 названного Федерального закона. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, вытекает ли содержащееся в указанных положениях непосредственно не предусмотренное в Конституции Российской Федерации регулирование из ее содержания и в связи с этим - может ли такое регулирование устанавливаться федеральным законодателем.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Я.Сливы, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - кандидатов юридических наук А.А.Сергеева и Н.М.Колосовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В запросе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) оспариваются положения подпункта "г" пункта 1 и пункта 4 статьи 9, подпункта "г" пункта 1 и пунктов 6 и 7 статьи 19 и статьи 29_1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми предусматриваются следующие меры, применяемые на основе соответствующих судебных решений в случае их неисполнения:

досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемое федеральным законом, проект которого вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, обязанную рассмотреть его в установленный срок;

вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации;

временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей и отрешение его от должности; отставка высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае отрешения возглавляющего его лица от должности Президентом Российской Федерации.

Заявитель ставит под сомнение возможность регулирования соответствующих отношений на уровне федерального закона, поскольку данное регулирование отсутствует в Конституции Российской Федерации, и считает, что указанные положения противоречат ее статьям 72, 73, 76 и 77.

В запросе Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея оспариваются положения абзаца шестого пункта 3 статьи 5, пункта 2 статьи 9, подпункта "б" пункта 1, пунктов 2, 3, 4 и 5 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и отставки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также возможность принятия законодательным (представительным) органом государственной власти решения о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

По мнению заявителя, указанные положения нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и противоречат статьям 11, 73 и 77 Конституции Российской Федерации, поскольку осуществляют регулирование, не относящееся к общим принципам организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и препятствуют субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать взаимоотношения этих органов.

Исходя из того, что оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в которых устанавливаются непосредственно не закрепленные Конституцией Российской Федерации меры федерального воздействия, применяемые в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а именно досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также закрепляется досрочное прекращение каждым из этих органов полномочий другого в связи с отказом от приведения принятого им нормативного правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией, уставом субъекта Российской Федерации.

2. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что требует от органов государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких, как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 3, часть 1; статья 4, части 1 и 2; статья 5, части 1 и 3; статья 8, часть 1; статья 11, часть 3; статья 15, части 1 и 2; статья 55, часть 3).

Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункт "а"; статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации). Тем самым обязанности по защите Конституции Российской Федерации возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, части 1 и 5, Конституции Российской Федерации).

Следовательно, в сфере обеспечения защиты Конституции Российской Федерации и конституционного строя Российской Федерации установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам - должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.

По смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации, осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции Российской Федерации и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия. Соответствующие меры в отношении федеральных органов государственной власти не являются предметом рассмотрения в настоящем деле.

2.1. Конституцией Российской Федерации, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 18; статья 118, часть 2; статья 120, часть 1; статьи 125, 126 и 127; статья 128, часть 3). Это согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, и предопределяет значение судебных решений, имеющих обязательный характер и постановляемых именем Российской Федерации (статьи 10 и 11, часть 1, Конституции Российской Федерации), для установления оснований применения мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.

Роль Конституционного Суда Российской Федерации в охране Конституции Российской Федерации предусматривается непосредственно Конституцией Российской Федерации, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации или их отдельные положения, проверяемые по запросам соответствующих органов Российской Федерации и ее субъектов и признанные неконституционными, утрачивают силу (статья 125, пункт "б" части 2, части 4 и 6, Конституции Российской Федерации, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации).

Конституционное судопроизводство, обеспечивающее соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" имеет своей целью защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации (часть первая статьи 3), что согласуется с целями рассматриваемых мер федерального воздействия.

В силу прямого указания Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливая, что акты, которыми определяется их конституционный статус, противоречат федеральному закону (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Определение от 19 апреля 2001 года по ходатайству об официальном разъяснении Определения от 27 июня 2000 года N 92-О). Это обусловлено тем, что оценка соответствия акта субъекта Российской Федерации федеральному акту всегда конституционно обоснована закрепленным в Конституции Российской Федерации разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации).

На основе конституционных норм в целях защиты верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (статьи 120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации), чьи полномочия устанавливаются федеральными конституционными законами (статья 128, часть 3, Конституции Российской Федерации). Соответственно, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (пункт 3 статьи 5, пункты 1 и 2 статьи 6 и статья 27) исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.

Однако поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает во всяком случае проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решений других компетентных судов.

Оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" направлены, таким образом, на обеспечение исполнения решений федеральных судов, вынесенных в связи с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Судебными же решениями устанавливаются и основания для применения мер федерального воздействия. Следовательно, их наличие является обязательным, что тем более очевидно в случаях, когда речь идет о неустранении установленного судом противоречия, т.е. о неисполнении судебного решения. Судебное решение во всяком случае также может быть востребовано органом (должностным лицом) субъекта Российской Федерации - на любом этапе процедуры применения мер федерального воздействия - путем обращения в соответствующий суд, в том числе Конституционный Суд Российской Федерации, для защиты своих прав и законных интересов в споре с Российской Федерацией, что подтверждено, в частности, в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в названных решениях.

2.2. Нормативные предписания субъекта Российской Федерации, признанные актом судебной власти противоречащими Конституции Российской Федерации, во всяком случае утрачивают силу и, следовательно, перестают быть составной частью основанной на ней правовой системы Российской Федерации (статья 15, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Неподчинение органа государственной власти субъекта Российской Федерации решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции Российской Федерации и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта Российской Федерации не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации (статья 3, часть 4; статья 4 Конституции Российской Федерации).

По смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации, такие действия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном рассматриваемым Федеральным законом порядке согласуется с целями защиты Конституции Российской Федерации, осуществляемой в том числе посредством конституционного судопроизводства, и с ролью Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении единого конституционного пространства.

Вытекающую из Конституции Российской Федерации возможность применения - в целях защиты Конституции Российской Федерации - мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти, в том числе субъектов Российской Федерации (на основе рассматриваемого Федерального закона), подтверждают также федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и "О Конституционном Суде Российской Федерации", в статью 80 которого Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 года были внесены изменения, специально предусматривающие механизм такого воздействия в связи с невыполнением обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основании решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, регулирование мер федерального воздействия и механизма их реализации, по сути, представляет собой конституционно обусловленный комплексный правовой институт, нормативная база которого включает в себя как положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так и соответствующие положения ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающие основания применения этих мер. Вместе с тем, как вытекает из содержания оспариваемых норм в их единстве и в системе с другими предписаниями, досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающее конституционный статус субъектов Российской Федерации и их органов, поскольку при этом предусматривается назначение и проведение новых выборов соответствующих органов государственной власти, чем обеспечивается ее стабильность.

3. Подпунктом "г" пункта 1 и пунктом 4 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается возможность - в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных актов субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам - досрочного прекращения полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации путем принятия федерального закона, т.е. в такой законодательной парламентской процедуре, которая сама по себе не может не предполагать сбалансированных решений участвующих в ней высших федеральных органов государственной власти.

3.1. Как следует из оспариваемых положений, соответствующими судами должно быть установлено, что конституция, устав, закон или иной нормативный правовой акт содержат положения, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение установленного срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения, в том числе не отменил нормативный акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим.

Таким образом, рассматриваемая мера федерального воздействия применяется, если судебным решением признан неправомерный характер акта субъекта Российской Федерации, а затем другим судебным решением установлен факт его неисполнения. Это означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вопреки судебному решению, носящему окончательный характер и вынесенному именем Российской Федерации в порядке осуществления ее конституционных полномочий, исходит из того, что принятый им акт действует, подлежит дальнейшему применению как составная часть правовой системы Российской Федерации. Наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.

3.2. Использование судебного механизма при применении федерального воздействия, по смыслу пункта 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона, предполагает, что соблюдение конституционных гарантий правосудия требует участия именно того суда, к компетенции которого это отнесено Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 3 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" окончательное установление соответствия актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации. Отсутствие специального указания о таких полномочиях в тексте Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не свидетельствует ни об отрицании этой компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, ни о противоречии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации.