КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 5 июля 2001 года N 11-П


по делу о проверке конституционности постановления
Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД
"О внесении изменения в постановление Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении
амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной
войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного
суда города Челябинска и жалобами ряда граждан

___________________________________________________________________

 По вопросу о разъяснении данного постановления см. определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2003 N 212-О

___________________________________________________________________

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей B.C.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, - адвокатов В.К.Левковского, Г.П.Падвы, М.Ю.Савченко, В.О.Свистунова, Н.В.Филиппова, Д.В.Ямпольского, Ю.С.Турбина, судьи Советского районного суда города Челябинска А.Н.Савченко, представителей Государственной Думы как стороны, принявшей оспариваемый акт, заместителя председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству С.А.Попова и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В.Лазарева,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, частью третьей статьи 21, статьями 36, 74, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Советского районного суда города Челябинска о проверке конституционности названного постановления, а также жалобы граждан С.Н.Арутюнова, Д.Г.Дмитриева, О.В.Исаева, М.В.Кольцова, В.Н.Корпуснова, А.Ф.Костина, С.П.Марчука, М.А.Миколайчука, К.Ю.Мирзаянца, А.Г.Невоструева, Р.А.Парецкого, Г.М.Парецкой, А.А.Салахетдинова, А.Ю.Сукача, Ю.А.Фролова и П.Б.Шалимова на нарушение этим постановлением их конституционных прав и свобод.

Заслушав доложенное судьей Т.Г.Морщаковой сообщение судей-докладчиков Т.Г.Морщаковой и Б.С.Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М.Бризицкого, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - О.Б.Лысягина, от Министерства юстиции Российской Федерации - Н.А.Иванова, от Министерства внутренних дел Российской Федерации - В.В.Голубева, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации А.С.Михлина, изучив представленные документы и иные материалы, в том числе экспертные заключения докторов юридических наук М.М.Бабаева и О.Ф.Шишова, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 мая 2000 года N 398-III ГД "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" освобождению от наказания в виде лишения свободы и от уголовного преследования за деяния, имевшие место до вступления в силу названного постановления, подлежали, в частности, лица, награжденные орденами и медалями СССР либо Российской Федерации (подпункт "б" пункта 2, подпункт "б" пункта 8), инвалиды I или II группы, а также больные туберкулезом, отнесенные к I или II группе диспансерного учета (подпункт "д" пункта 2, подпункт "б" пункта 8). Лица указанных категорий подлежали амнистированию независимо от тяжести преступления, в связи с совершением которого они были осуждены либо подвергались уголовному преследованию, в отличие от лиц других категорий, на которых согласно пункту 12 постановления действие амнистии не распространялось, если им вменялось в вину совершение тяжких и особо тяжких преступлений, предусмотренных перечисленными в указанном пункте статьями Уголовного кодекса Российской Федерации.

Постановление было опубликовано и вступило в силу 27 мая 2000 года. Однако 28 июня 2000 года Государственная Дума постановлением N 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" исключила дальнейшее применение амнистии к лицам, названным в подпунктах "б" и "д" пункта 2 постановления от 26 мая 2000 года, если им вменялось совершение преступлений, перечисленных в его пункте 12. В то же время это ограничение не было распространено на тех лиц, в отношении которых амнистия за истекшее с ее объявления время уже была реально применена.

В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане, которые подлежали амнистированию на основании подпунктов "б" и "д" пункта 2 постановления от 26 мая 2000 года в первоначальной редакции, но которым в связи с указанными изменениями соответствующие органы отказали в прекращении уголовных дел (С.Н.Арутюнов, Д.Г.Дмитриев, А.Ф.Костин, М.А.Миколайчук, К.Ю.Мирзаянц, А.Г.Невоструев, Г.М.Парецкая, Р.А.Парецкий, А.А.Салахетдинов, А.Ю.Сукач, Ю.А.Фролов), освобождении от наказания при вынесении обвинительного приговора (М.В.Кольцов), освобождении из мест лишения свободы (О.В.Исаев, В.Н.Корпуснов, С.П.Марчук, П.Б.Шалимов), оспаривают конституционность введения с момента опубликования постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года ранее не распространенного на них запрета на амнистирование, содержащегося в пункте 12 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года, который действует в отношении других лиц, совершивших такие же тяжкие преступления.

С запросом о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года в Конституционный Суд Российской Федерации обратился также Советский районный суд города Челябинска, в производстве которого находится уголовное дело гражданина А.И.Кононова, подлежавшего в соответствии с подпунктом "д" пункта 2 постановления от 26 мая 2000 года освобождению от наказания. Как следует из запроса, в марте 2000 года это дело было назначено к рассмотрению в судебном заседании на 31 июля 2000 года, чем, по мнению суда, исключалась процессуальная возможность применения к подсудимому указанного постановления до этого момента, а следовательно, до внесения в постановление изменений, в связи с которыми применение амнистии в отношении него впоследствии стало невозможным.

Как утверждают заявители, постановление Государственной Думы от 28 июня 2000 года "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 6 (часть 2), 15 (часть 1), 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 22 (часть 1), 45 (часть 1), 46, 54 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3), 56 (часть 3) и 103 (часть 1).

2.1. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьями 97 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод, а также по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Из взаимосвязанных положений статей 15 (часть 1), 71 (пункт "о"), 103 и 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации следует, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской Федерации, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу.

Исходя из статьи 71 (пункт "о"), относящей амнистию к ведению Российской Федерации, и статьи 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, не исключается право федерального законодателя принять закон об общих условиях осуществления амнистии. Однако в отсутствие такого закона именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией Российской Федерации как необходимое и обязательное. В действующем конституционно-правовом пространстве нормативно-правовое регулирование амнистии осуществляется только в такой правовой форме, как постановление Государственной Думы. В то же время все другие акты Государственной Думы, которые в соответствии со статьей 103 Конституции Российской Федерации также принимаются в форме постановлений, имеют принципиально иной характер, являются индивидуальными правовыми актами.

Кроме того, постановление Государственной Думы об амнистии, распространяющееся на индивидуально не определенный круг лиц и деяний, т. е. носящее нормативный характер, по существу, допускает отказ от реализации ранее примененных или подлежавших применению в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний - норм Уголовного кодекса Российской Федерации, что не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны в каком бы то ни было отношении ему противоречить, препятствуя его применению.

Следовательно, постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам (статья 105, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Такой статус постановлений об амнистии подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой как палаты представительного органа обеспечивает на основе формирования воли большинства поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре. Это необходимо и при принятии акта об амнистии.

2.2. Исходя из действующего конституционного регулирования при осуществлении дискреционных полномочий Государственной Думы по объявлению амнистии должно обеспечиваться следование принципам правового государства и верховенство Конституции Российской Федерации, чем определяются обязанности государства в области уголовно-правовой защиты провозглашенных конституционных ценностей, в том числе прав граждан, как при применении уголовной ответственности и наказания, так и при освобождении от них.

Кроме того, осуществляемое Государственной Думой на основе ее конституционного полномочия регулирование амнистии является частью обеспечиваемого также уголовным законом регулирования отношений между государством, на которое возложено уголовное преследование, и гражданами, подвергаемыми в случае совершения преступления уголовному наказанию в предусмотренных федеральным законом формах и пределах. По сути амнистия представляет собой правовой институт, единая нормативная основа которого образуется, с одной стороны, статьей 84 УК Российской Федерации и статьей 5 УПК РСФСР, рассматривающими амнистию в качестве основания освобождения от уголовной ответственности и ее последствий, а с другой - соответствующим постановлением Государственной Думы, которое определяет предпосылки применения такого основания освобождения и без которого, следовательно, не могут применяться указанные нормы УК Российской Федерации и УПК РСФСР. Это единый комплекс норм, юридическая сила которых реализуется только путем их применения в совокупности. Причем отказ государства от уголовного преследования и наказания за совершенное преступление всегда основывается на достигнутом уровне уголовно-правового регулирования, а нормативное содержание акта об амнистии может существенно менять реальные основания и условия уголовной ответственности вопреки тем социальным ожиданиям, которые возлагаются на уголовное наказание в области охраны высших конституционно-правовых ценностей. Поэтому не только правовое регулирование уголовной наказуемости, но и осуществление амнистии, в том числе ее материально-правовые и процедурные правила, должны быть согласованы с конституционными основами правового государства, включая приоритет и непосредственное действие Конституции Российской Федерации, разделение властей, запрет произвола, требования соразмерности и связанность органов государственной власти, реализующих амнистию, включая судей, законом, ответственность государства за неправомерные, в том числе ошибочные, действия государственных органов.

Таким образом, нельзя признать акты об амнистии не подлежащими контролю, тем более что согласно статье 46 Конституции Российской Федерации судебный контроль и защита обеспечиваются применительно к любым действиям и решениям государственной власти. Следовательно, должна гарантироваться защита и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об амнистии.

2.3. Из взаимосвязанных положений статей 18, 46, 118, 120 и 125 Конституции Российской Федерации следует, что правосудие должно обеспечивать в предусмотренных Конституцией Российской Федерации формах судопроизводства защиту прав и свобод граждан от любых неконституционных законов и, следовательно, от равных им по уровню актов, в том числе путем исключения из правового поля их неконституционных положений. Это является необходимой составной частью предусмотренных Конституцией Российской Федерации гарантий судебной защиты. Поэтому применительно к актам об амнистии было бы недостаточным признание возможности их обжалования только через оспаривание основанных на них правоприменительных решений. Последние проверяются судами общей юрисдикции только чтобы установить, подлежит ли применению акт об амнистии к конкретному лицу. Лишение же актов об амнистии - в случае их противоконституционности - юридической силы не может быть прерогативой судов общей юрисдикции, поскольку такого рода полномочия в настоящее время закреплены Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом - в соответствии со статьями 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации - только за Конституционным Судом Российской Федерации. С этим согласуется и сложившаяся в судах общей юрисдикции правоприменительная практика, исходящая из того, что акты об амнистии признаются имеющими для судов такую же юридическую силу, какой обладают нормы закона.

Таким образом, следует признать допустимой проверку конституционности актов об амнистии по жалобам граждан и запросам судов в Конституционном Суде Российской Федерации, который при этом, в соответствии с частью второй статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решая исключительно вопросы права, должен воздерживаться от рассмотрения вопросов социально-политической или экономической целесообразности, руководствуясь требованиями статьи 10 Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

3. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу является нормативное положение пункта 12 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года в редакции постановления от 28 июня 2000 года, согласно которому действие амнистии исключается в отношении лиц, награжденных орденами и медалями СССР либо Российской Федерации, а также инвалидов I или II группы и больных туберкулезом I или II группы диспансерного учета в случае совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, с момента опубликования не первого, а второго из названных постановлений. Как следует из позиций заявителей и Государственной Думы как стороны, принявшей акт, их правовой спор вызван именно несовпадением момента введения ограничений на амнистирование для указанных лиц с моментом объявления амнистии. В результате такого несовпадения определенное число лиц, относящихся к этим категориям, было освобождено в соответствии с постановлением Государственной Думы в первоначальной редакции, дальнейшее же применение амнистии к другим лицам тех же категорий - после соответствующего изменения постановления - исключалось. При этом не ставится под сомнение конституционность нормативного положения, предусматривающего нераспространение новых ограничений на лиц, в отношении которых амнистия уже была применена.

Проверка конституционности взаимосвязанных нормативных решений, содержащихся в постановлениях Государственной Думы от 26 мая 2000 года и 28 июня 2000 года, с точки зрения их цели, содержания, процедуры принятия, правовых последствий не затрагивает нормативные положения статьи 84 УК Российской Федерации, закрепляющие амнистию в качестве основания для освобождения от уголовной ответственности и наказания, а также не исключает правомочия судов общей юрисдикции по проверке законности и обоснованности действий (бездействия) и решений соответствующих органов в связи с реализацией амнистии в отношении конкретных лиц.

4. Реализация Государственной Думой ее конституционного полномочия объявлять амнистию в качестве акта милости предполагает полное или частичное освобождение определенных категорий лиц от уголовной ответственности и наказания, исходя не только из политической или экономической целесообразности, но, прежде всего, из веры в добро и справедливость, а также из социальной обусловленности такой гуманистической акции в демократическом правовом государстве (преамбула; статья 1, часть 1; статья 2; статья 103, пункт "е" части 1, Конституции Российской Федерации). Однако, как и при осуществлении любых других государственных полномочий, Государственная Дума при объявлении амнистии связана положениями Конституции Российской Федерации об основах конституционного строя (статья 16, часть 2), предопределяющих обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы как непосредственно действующие, а также охранять нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, в том числе от преступных посягательств и злоупотреблений властью, обеспечивая законность, правопорядок, общественную безопасность (глава 2; статья 71, пункт "о"; статья 72, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации).

В силу этого при освобождении одних лиц от уголовной ответственности и наказания за деяния, наиболее опасные для охраняемых Конституцией Российской Федерации ценностей, Государственная Дума, реализуя в акте об амнистии гуманистические задачи, в то же время должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц и являющиеся необходимым условием их реализации законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения. Иное не согласуется с вытекающими из конституционно-правовой характеристики России как правового государства (статья 1 Конституции Российской Федерации) требованиями справедливости и соразмерности при регулировании общественных отношений и может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.

5. Как следует из содержания постановлений Государственной Думы от 26 мая 2000 года и от 28 июня 2000 года, а также из официально представленных материалов обсуждения Государственной Думой проектов данных постановлений, заключений на них, подготовленных государственно-правовым управлением Государственной Думы, и официальных данных о результатах голосования по указанным проектам, Государственная Дума в силу определенных упущений в ходе работы над актом об объявлении амнистии, по существу, допустила явные искажения целей и задач института амнистии и ориентированной на них общей концепции этого акта. В результате лица, награжденные орденами и медалями СССР и Российской Федерации, инвалиды I или II группы и отнесенные к I или II группе диспансерного учета больные туберкулезом подлежали освобождению от уголовного преследования и наказания независимо от тяжести содеянного, т. е. и в случаях совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, что для других категорий амнистируемых исключалось.

При принятии постановления Государственной Думой такой подход не получил каких-либо объяснений и обоснований, которые позволяли бы признать его согласующимся с конституционной ответственностью государства за обеспечение общественной безопасности, прав и законных интересов граждан и за недопущение произвола при решении вопросов, связанных с уголовной ответственностью. Напротив, впоследствии сама Государственная Дума, обсуждая необходимость внесения изменений в первоначальный акт об амнистии, отмечала, что его реализация без соответствующих корректив привела бы к нарушению баланса конституционно защищаемых ценностей в области противодействия преступности, к искажению общих правовых представлений о целях установления уголовной наказуемости и, соответственно, исключения безнаказанности в случае совершения деяний, признаваемых уголовным законом преступными.

Данное обоснование изменений, внесенных Государственной Думой 28 июня 2000 года в акт об амнистии от 26 мая 2000 года, может быть признано по своим целям адекватным вытекающим из статей 1, 2, 15, 17, 18 и 19 Конституции Российской Федерации и действующим также в уголовном праве принципам законности, равенства перед законом, справедливости и гуманизма (статьи 3, 4, 6 и 7 УК Российской Федерации).

6. Юридическим последствием постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года явилось восстановление действия уголовного закона в отношении еще не освободившихся по амнистии лиц, совершивших перечисленные в пункте 12 постановления от 26 мая 2000 года деяния, что меняло правовой статус тех, кто был награжден орденами и медалями СССР либо Российской Федерации, инвалидов I и II группы, а также больных туберкулезом, отнесенных к I или II группе диспансерного учета: на основании подпунктов "б" и "д" пункта 2 постановления от 26 мая 2000 года они подлежали освобождению независимо от характера и тяжести преступного деяния, после же внесенных изменений такие лица, если им было вменено совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а правоприменительное решение об их освобождении от уголовной ответственности или наказания еще не состоялось, амнистированию больше не подлежали.

Применение к конкретному лицу акта об амнистии, как и многих других нормативных предписаний, невозможно без правоприменительного решения, что предполагает проверку наличия в каждом случае оснований для распространения на данное лицо такого нормативного предписания. Однако, если акт об амнистии подлежит применению, т. е. если лицо подпадает под его действие, никакие решения правоприменительных органов в силу их связанности законом не должны помешать наступлению положительного для лица правового эффекта амнистии.

В этом смысле именно акт об амнистии определяет изменения в правовом статусе тех, на кого он распространяется. Решение же правоприменительных органов, принимаемое во исполнение акта об амнистии в отношении конкретного лица, подлежащего освобождению от уголовной ответственности и наказания, будучи решением сугубо юрисдикционным, лишь оформляет устранение связанных с уголовной ответственностью препятствий в реализации им своих прав.

Предусматривая наступление указанных правовых последствий при наличии определенных предпосылок, акт об амнистии фиксирует тем самым те юридические факты, которые влекут восстановление предусмотренного Конституцией Российской Федерации правового статуса гражданина. В этом по смыслу статьи 18 Конституции Российской Федерации также выражается непосредственное действие прав и свобод - те из них, которые были ограничены в силу приговора или в связи с начатым уголовным преследованием, признаются подлежащими восстановлению уже с момента вступления акта об амнистии в силу. Принятие же нормативного решения, в соответствии с которым определенная категория лиц, подпадавших под амнистию, лишается возможности быть амнистированными, означает, по существу, введение такого регулирования, которое устраняет для них правовосстанавливающие последствия амнистии, умаляя тем самым их вновь обретенный конституционно-правовой статус.