КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 июня 2000 года N 92-О
По запросу группы депутатов Государственной Думы
о проверке соответствия Конституции Российской Федерации
отдельных положений конституций Республики Адыгея,
Республики Башкортостан, Республики Ингушетия,
Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания
и Республики Татарстан
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.О.Лучина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса,
установил:
1. Предметом обращения группы депутатов Государственной Думы (представлять которую поручено депутатам Г.И.Тихонову, А.Г.Чехоеву, Г.И.Чуркину) являются положения, содержащиеся в части 2 статьи 1, части 1 статьи 2, части 1 статьи 6, статьях 11 и 52, пунктах "д" и "м" статьи 53, статье 56, пункте "х" части 1 статьи 70, статье 75 и пункте "в" статьи 78 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 года, в преамбуле, статьях 1, 3, 5 и 10, части второй статьи 69, статьях 70 и 74 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года, в части второй статьи 1, части первой статьи 4, статье 7, частях первой и третьей статьи 10 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 года, в части второй статьи 13 и пункте 15 статьи 73 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 года, в части 1 статьи 3, части 2 статьи 10, статье 36, части 1 статьи 61 Конституции Республики Северная Осетия - Алания от 12 ноября 1994 года и в статьях 1, 59, 61 и 62 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (с последующими изменениями и дополнениями), - о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации, о принадлежности республике высшей (т.е. верховной) власти на своей территории, о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти; вытекающие из принципа суверенитета положения о верховенстве, высшей юридической силе конституции республики и ее законов, о праве республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на своей территории; о договорном характере статуса республики как субъекта Российской Федерации, о договорном характере вхождения республики в состав Российской Федерации (и, следовательно, пребывания, нахождения в составе Российской Федерации), о статусе республики как субъекта международного права; положения, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территории республики, порядок владения, пользования и распоряжения ими.
Вопросы, урегулированные оспариваемыми положениями, ранее рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации в деле о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", в деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и в деле о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
2. Заявители просят проверить, соответствуют ли Конституции Российской Федерации следующие положения:
положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором (часть 2 статьи 1); вся власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу; носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике является народ (часть 1 статьи 2);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан принята на основе Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан (преамбула); Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство; Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории (статья 1); носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ (часть первая статьи 3); государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию в пределах существующих границ (часть вторая статьи 69); отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными; входя в состав Российской Федерации на договорной и равноправной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации (статья 70);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Республика Ингушетия строит свои отношения с Российской Федерацией на основе договора между Российской Федерацией и суверенной Республикой Ингушетия (часть вторая статьи 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Ингушетия является ее многонациональный народ (часть первая статьи 4); законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (часть вторая статьи 7);
положения Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Северная Осетия - Алания является ее народ (часть 1 статьи 3); Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положения Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан - суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики; суверенитет и полномочия государства исходят от народа; государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан (статья 1); Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства (статья 59); Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (статья 61).
2.1. Положения о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации во взаимосвязи с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике власти в республике уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Постановлением от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" положение о государственном суверенитете Республики Татарстан было признано неконституционным; при этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что международное право не допускает использование ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальной целостности и единства суверенного государства и национального единства.
В постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации изложил следующую правовую позицию.
Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1, и статья 67, часть 1).
Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.
Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.
2.2. Постановлением от 7 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете республики, взаимосвязанные с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в республике, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").
Оспариваемые положения Конституции Республики Адыгея (часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 2), Конституции Республики Башкортостан (преамбула, статья 1, часть первая статьи 3, часть вторая статьи 69, статья 70), Конституции Республики Ингушетия (часть вторая статьи 1, часть первая статьи 4, часть вторая статьи 7), Конституции Республики Северная Осетия - Алания (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 61) и Конституции Республики Татарстан (статьи 1, 59 и 61), закрепляющие суверенитет (государственный суверенитет) республики как субъекта Российской Федерации, принадлежность республике высшей (т.е. верховной) власти на своей территории, а также положения о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике, поскольку этим исключается, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации, - по своей сути являются такими же положениями, какие постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года и от 7 июня 2000 года уже были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, и следовательно, они также являются не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5) и 71 (пункт "б").
3. В запросе оспаривается также конституционность основанных на принципе суверенитета положений, а именно:
положений Конституции Республики Адыгея, согласно которым Конституция Республики Адыгея имеет прямое действие на территории Республики и обладает высшей юридической силой, за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республики Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 6); Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений (статья 52); законы Республики Адыгея по вопросам, отнесенным к ее ведению, обладают верховенством на ее территории; Республика Адыгея вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречат Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушают Федеративный договор (статья 56);
положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имеют верховенство на всей ее территории (статья 1); государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и принятым на ее основе законодательством (часть вторая статьи 3); Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации; Республика Башкортостан входит в состав Российской Федерации на добровольной и равноправной основе; отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан, другими двусторонними договорами и соглашениями (статья 5);
положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы - прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (статья 7);
положение Конституции Республики Коми, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации (пункт 15 статьи 73);
положение Конституции Республики Северная Осетия - Алания, согласно которому Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);
положение Конституции Республики Татарстан, согласно которому законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (статья 59).
Кроме того, в запросе оспаривается конституционность положений, которыми республике, как суверенному государству, придается статус субъекта международного права, а именно:
положений Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея, входя в мировое сообщество, вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими государствами (статья 11), представительствовать в международных организациях (пункт "д" статьи 53), устанавливать принципы и основы внутренней и внешней политики (пункт "х" части 1 статьи 70), заключать межгосударственные договоры с иностранными государствами (пункт "в" статьи 78); Президент Республики Адыгея выступает гарантом принятых ею международных обязательств и представляет ее в международных отношениях (статья 75);
положений Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Республика Башкортостан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору в ведение Российской Федерации; Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами; участвует в деятельности международных организаций (статья 74);
положений Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан в качестве суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (статьи 61 и 62).
3.1. Названные положения, устанавливающие конституционно-правовой статус республики, предметы ее ведения и полномочия, по своей сути основаны на принципе суверенитета республики, являются его логическим следствием, конкретизируют закрепляющие этот принцип положения и находятся с ними в нормативном системном единстве.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 года, наличие в конституции республики таких положений, по существу, означает "отрицание права многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией, и является нарушением относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1, и статья 67, часть 1)".
Из этого следует, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, "из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта (т.е. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов), а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4, 5 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".
