КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

20 июля 1999 года N 12-П

По делу о проверке конституционности Федерального закона
от 15 апреля 1998 года  "О культурных ценностях, перемещенных
в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.Т.Ведерникова, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, с участием полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, представителей Государственной Думы - В.Б.Исакова и В.В.Лазарева, представителя Совета Федерации - М.Г.Шарце, а также представителя Государственной Думы и Совета Федерации - Е.Т.Усенко, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности положений статей 3, 5-10, 16 и 18 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", а также Закона в целом по порядку его принятия палатами Федерального Собрания. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации эти положения Закона и имевший место порядок его принятия.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С.Хохряковой, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - О.Н.Хлестова и А.Л.Маковского, мнения специалистов - В.Д.Кулешова и Э.С.Кузьминой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства культуры Российской Федерации - А.И.Вилкова, от Федеральной архивной службы России - В.А.Тюнеева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Президент Российской Федерации, как следует из запроса и объяснений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации в ходе судебного заседания, просит проверить конституционность следующих нормативных положений, содержащихся в статьях 3, 5-10 и 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации":

положения, содержащегося в статьях 3, 5 и 6, о том, что все перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации культурные ценности, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, собственностью заинтересованных государств, а также культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена (бесхозяйные вещи), являются, за исключениями, предусмотренными статьями 7 и 8 данного Закона, достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью независимо от того, в чьем фактическом владении они находятся, а также от обстоятельств возникновения такого фактического владения;

положения пункта 1 статьи 7 о гарантиях права собственности Республики Белоруссия, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики на перемещенные культурные ценности;

положения подпункта 1 статьи 8 в его взаимосвязи со статьей 3, абзацем третьим статьи 5, статьей 6 и абзацем первым пункта 1 статьи 9, на основании которого заинтересованные государства утрачивают право собственности на принадлежавшие им перемещенные культурные ценности и не могут заявить претензии к Российской Федерации об их возврате, если они не обратились с требованиями о реституции этих культурных ценностей до истечения указанных в данном положении сроков в отношении Германии и ее бывших военных союзников;

положения, содержащегося в статьях 9 и 10, о сроке, в течение которого заинтересованные государства и бывшие неприятельские государства вправе заявить претензии к Российской Федерации о возврате принадлежавших им перемещенных культурных ценностей;

положения пункта 1 статьи 18, согласно которому претензии на перемещенные культурные ценности, указанные в статье 8 данного Закона, могут быть заявлены правительствами соответствующих государств только Правительству Российской Федерации;

положения, содержащегося в пунктах 2 и 3 статьи 18, в соответствии с которым передача перемещенной культурной ценности государству, заявившему претензию, осуществляется на основе федерального закона.

Заявитель утверждает, что, поскольку перемещенные культурные ценности в настоящее время находятся не только в федеральной собственности, но и в собственности физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений, нормативное предписание статей 3, 5 и 6, объявляющее федеральной собственностью все перемещенные культурные ценности, нарушает установленные Конституцией Российской Федерации гарантии собственности и прерогативы судебной власти в решении вопроса о лишении имущества, а также пределы и условия допустимых ограничений прав и свобод граждан и тем самым противоречит ее статьям 8 (часть 2), 10, 35 (части 1, 2 и 3), 55 (части 2 и 3) и 130 (часть 1).

Порядок предъявления претензий о возврате перемещенных культурных ценностей, предусмотренный пунктом 1 статьи 18 Закона, по мнению заявителя, безосновательно лишает иностранные физические и юридические лица, муниципальные органы, общественные и иные организации и объединения права на установление и защиту права собственности на культурные ценности, оказавшиеся на территории Российской Федерации в результате Второй мировой войны, что противоречит статьям 55 (часть 3) и 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, заявитель считает, что установленные оспариваемыми положениями статей 5-10 и 18 Закона условия возврата иностранным государствам перемещенных культурных ценностей противоречат ряду общепризнанных принципов и норм международного права, отдельным международным договорам Российской Федерации, обязательствам, взятым на себя Российской Федерацией в связи с ее членством в ЮНЕСКО и Совете Европы, и потому не соответствуют статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

В запросе также оспаривается конституционность положений статьи 16 Закона, определяющих функции полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей, порядок изменения или отмены принимаемых им решений и предусматривающих создание в качестве коллегиального совещательного органа Межведомственного совета по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны. Заявитель считает, что эти положения, как нарушающие установленные в Российской Федерации разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, не соответствуют предписаниям статей 10, 112 (часть 1), 114 (пункт "г" части 1) Конституции Российской Федерации, а также противоречат Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", чем нарушают и статью 76 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Именно названные положения статей 3, 5-10, 16 и 18 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" в соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" являются предметом рассмотрения по данному делу. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в силу предписаний указанной нормы при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в запросе.

2. Как следует из статей 3 и 6 Закона во взаимосвязи с его статьей 2 и абзацами первым-пятым статьи 4, объектом регулирования данного нормативного акта являются не все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, а только те из них, которые в осуществление компенсаторной реституции, определяемой как вид материальной международно-правовой ответственности государства-агрессора, применяемой в случаях, если осуществление ответственности данного государства в форме обычной реституции невозможно, были перемещены в Союз ССР с территорий Германии и ее бывших военных союзников - Болгарии, Венгрии, Италии, Румынии и Финляндии в соответствии с приказами военного командования Советской Армии, Советской военной администрации в Германии, распоряжениями других компетентных органов Союза ССР и только в тот период, в течение которого указанные органы обладали соответствующими полномочиями по осуществлению компенсаторной реституции.

Под действие Закона не подпадают иные культурные ценности, хотя и перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны, но ввезенные с территорий государств, не являвшихся неприятельскими; перемещенные не по приказам военного командования Советской Армии и распоряжениям компетентных органов Союза ССР, в том числе вывезенные из бывших неприятельских государств незаконно, в качестве личных трофеев отдельными военнослужащими и гражданскими лицами. При этом не имеет значения, находится ли в настоящее время такая культурная ценность во владении ввезшего ее лица, его наследников или же в силу дарения, купли-продажи, иной сделки она стала собственностью другого физического или юридического лица, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, общественной либо иной организации или объединения. Правовой статус указанных культурных ценностей, соответствующие отношения собственности регулируются иными нормативными актами, такими как Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "О вывозе и ввозе культурных ценностей", а также межгосударственными договорами и соглашениями Российской Федерации.

Из статей 3, 5 и 6 Закона, рассматриваемых во взаимосвязи с иными его положениями, а также со статьями 2 (пункт 1), 3 (пункт 2), 209, 212-215, 218 (пункт 2) и 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, следует, что положение об отнесении перемещенных культурных ценностей к федеральной собственности не распространяется на культурные ценности из числа перемещенных, находящиеся в собственности российских физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений, если право собственности на них возникло у соответствующих субъектов на законных основаниях. Поэтому данное положение, направленное на урегулирование иных отношений, не может толковаться и применяться как лишающее указанные субъекты права собственности на принадлежащие им конкретные культурные ценности из числа перемещенных и не препятствует установлению и защите этого права, в том числе в судебном порядке.

3. По смыслу статей 8 (часть 2), 35 (часть 1), 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "д" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, право собственности, включая объем и границы правомочий по владению, пользованию и распоряжению, а также определение оснований и порядка приобретения права собственности, его перехода и утраты, регулируется федеральным законом.

Содержание данного регулирования, как следует из статей 1, 2, 15 (часть 4), 17 (части 1 и 2), 18, 19, 34 (часть 1) и 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, законодатель не может определять произвольно: отношения собственности в Российской Федерации должны регламентироваться в соответствии с принципами правового государства, на основе юридического равенства и справедливости; право собственности относится к числу основных прав и свобод, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; государство обязано признавать, соблюдать и защищать право собственности согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В силу этого законодатель, регламентируя вопросы, касающиеся права собственности на перемещенные культурные ценности, не может не учитывать правовые основания их нахождения на территории Российской Федерации.

4. Перемещение культурных ценностей в Союз ССР в результате Второй мировой войны с территорий Германии и ее бывших военных союзников в порядке компенсаторной реституции основывалось на международно-правовых и иных актах, принятых в период и после окончания Второй мировой войны и сохраняющих свое действие для возникших в силу этих актов имущественных отношений, в частности на Соглашении о контрольном механизме в Германии между Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенных Штатов Америки и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 14 ноября 1944 года, Декларации о поражении Германии и взятии на себя верховной власти Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов Америки и Временным Правительством Французской Республики от 5 июня 1945 года, Соглашении между Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов Америки и Временным Правительством Французской Республики о некоторых дополнительных требованиях к Германии от 25 июля 1945 года, приговоре Нюрнбергского трибунала от 1 октября 1946 года, актах, принятых на основе прав и верховенства оккупационных властей в Германии в 1945-1949 годах, а также Мирных договорах от 10 февраля 1947 года с Болгарией, Венгрией, Италией, Румынией и Финляндией, которыми регламентировалась ответственность этих государств в виде репараций и реституции, в том числе определялась судьба их собственности, находящейся на территориях государств Объединенных Наций.

В целях урегулирования отношений, связанных с имущественной ответственностью бывших неприятельских государств, реституцией культурных ценностей, на основе названных актов издавались приказы военного командования Советской Армии, Советской военной администрации в Германии, распоряжения других компетентных органов Союза ССР.

Возложение на бывшие неприятельские государства обязательств по обычной и компенсаторной реституции культурных ценностей обусловлено получившим признание в международном праве еще до начала Второй мировой войны принципом международно-правовой ответственности государства-агрессора за развязывание и ведение агрессивной войны. Юридическая сила мер, предпринятых государствами-победителями в отношении Германии и ее бывших военных союзников, была подтверждена в Уставе ООН, который согласно его статье 107 "ни в коей мере не лишает юридической силы действия, предпринятые или санкционированные в результате Второй мировой войны несущими ответственность за такие действия правительствами в отношении любого государства, которое в течение Второй мировой войны было врагом любого из государств, подписавших настоящий Устав, а также не препятствует таким действиям". Это относится ко всему комплексу норм, устанавливающих ответственность гитлеровской Германии и ее военных союзников, следовательно, и к компенсаторной реституции культурных ценностей, осуществлявшейся в целях возмещения ущерба, нанесенного Союзу ССР как потерпевшему государству уничтожением и разграблением его культурных ценностей на оккупированных территориях.

В силу этих норм бывшие неприятельские государства - Германия, Болгария, Венгрия, Италия, Румыния и Финляндия утратили право собственности на те принадлежавшие им культурные ценности, которые были правомерно изъяты и перемещены с их территорий на территорию Союза ССР в осуществление его права на компенсаторную реституцию, а Союз ССР, в свою очередь, получил право владения, пользования и распоряжения ими. К Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР перешли соответствующие права на такие культурные ценности, находящиеся на ее территории.

Отказ бывших неприятельских государств, в том числе от имени своих граждан, от всех связанных непосредственно с войной или вытекающих из мероприятий, предпринятых в силу существования состояния войны, претензий любого характера к Союзным и Соединенным Державам непосредственно зафиксирован в Мирных договорах 1947 года (пункт 1 статьи 28 Мирного договора с Болгарией, пункт 1 статьи 32 Мирного договора с Венгрией, пункт 1 статьи 30 Мирного договора с Румынией, пункт 1 статьи 76 Мирного договора с Италией, пункт 1 статьи 29 Мирного договора с Финляндией). Необратимость мер по изъятию имущества, принятых на основе прав и верховенства оккупационных властей в Германии (за 1945-1949 годы), подтверждена и в Совместном заявлении Правительств Федеративной Республики Германии и Германской Демократической Республики от 15 июня 1990 года об урегулировании нерешенных имущественных вопросов, которое является составной частью Договора между Федеративной Республикой Германией и Германской Демократической Республикой о строительстве германского единства от 31 августа 1990 года (Договора об объединении).

В силу этого возврат тех перемещенных культурных ценностей, которые находились в собственности Германии и ее бывших военных союзников - собственности государственной, частной, муниципальной, общественных и иных организаций и объединений и были ввезены в Союз ССР в порядке компенсаторной реституции на законных основаниях, может иметь место либо в порядке взаимовыгодного обмена в рамках международного сотрудничества на основе заключения международных договоров, либо как дружественный акт России в отношении бывшего неприятельского государства, проявление доброй воли и гуманизма, как это предусмотрено, в частности, подпунктом 3 статьи 8 Закона в отношении собственников из бывших неприятельских государств - жертв нацизма.

Таким образом, положение, содержащееся в статьях 3, 5 и 6 Закона, объявляющее перемещенные культурные ценности достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью, в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью бывших неприятельских государств, соответствует Конституции Российской Федерации.

5. Как следует из подпункта 1 статьи 8 Закона во взаимосвязи с его статьей 3, абзацем третьим статьи 5, статьей 6 и абзацем первым пункта 1 статьи 9, перемещенные культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, т.е., согласно абзацам восьмому и девятому статьи 4, собственностью государственной, частной, муниципальной, общественных и иных организаций и объединений в государствах, кроме Российской Федерации и республик бывшего Союза ССР, территории которых были полностью или частично оккупированы войсками бывших неприятельских государств, являются достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности в силу того, что данные государства утратили право собственности на эти ценности и соответственно не вправе предъявить претензии к Российской Федерации об их возврате, если они не заявили требований об их реституции в установленные сроки, а именно до 15 марта 1948 года - в отношении Болгарии, Венгрии, Италии и Румынии, до 15 сентября 1948 года - в отношении Финляндии и до 1 февраля 1950 года - в отношении Германии; в случае же заявления таких требований в указанные сроки заинтересованные государства вправе предъявлять претензии к Российской Федерации о возврате принадлежавших им перемещенных культурных ценностей.

Названные сроки в отношении бывших военных союзников Германии законодатель связывает с установленными в Мирных договорах 1947 года сроками для предъявления требований к правительствам этих стран о реституции имущества, в том числе культурных ценностей, вывезенных с территории любой из Объединенных Наций. Однако Мирные договоры не касались ни возможных претензий заинтересованных государств к Союзу ССР, ни сроков предъявления к нему таких претензий в отношении принадлежавших им культурных ценностей, захваченных Германией и ее военными союзниками и затем вывезенных в Союз ССР одновременно с теми культурными ценностями, которые Союз ССР имел право изъять в порядке компенсаторной реституции.

Что же касается срока в отношении Германии, то законодатель связывает его с распоряжением Совета Министров СССР от 15 января 1950 года N 466-рс (рассекречено в феврале 1997 года), согласно которому с 1 февраля 1950 года Советской контрольной комиссии в Германии разрешалось прекратить прием новых заявок на реституцию из Советской зоны имущества третьих стран и передать розыск такого имущества в ведение немецких властей. Тем самым устанавливался срок передачи этих функций немецким властям, а не предельный срок подачи заинтересованными государствами претензий на реституцию их культурных ценностей из Германии.

Реституция имущества, в том числе культурных ценностей, с территорий бывших неприятельских государств, предусмотренная Мирными договорами 1947 года и актами, регулирующими реституцию с территории Германии, в целях быстрого возврата большого количества имущества, захваченного Германией и ее военными союзниками, осуществлялась на основе упрощенной административной процедуры в рамках межправительственных отношений. Этими актами не затрагивалось право на истребование конкретных культурных ценностей их собственниками в порядке обычной судебной процедуры. Однако очевидно, что предусмотренная ими процедура реституции не имела целью поставить собственников насильственно изъятых или похищенных оккупантами в ходе Второй мировой войны культурных ценностей в худшее по сравнению с потерпевшими от обычных преступлений против собственности положение.

Таким образом, собственники культурных ценностей, имевшие в соответствии с Мирными договорами 1947 года и иными правовыми актами право на их реституцию через правительство своей страны, но по тем или иным причинам не реализовавшие его, на этом основании не утратили право собственности на культурные ценности и право истребовать их в порядке обычной судебной процедуры по основаниям, установленным гражданским и международным частным правом.

Отсюда следует, что в силу актов, регулировавших ответственность бывших неприятельских государств и порядок осуществления реституции культурных ценностей с их территорий, Союз ССР, а значит, и Российская Федерация не могли приобрести право собственности на культурные ценности, принадлежавшие заинтересованным государствам, а последние не могли это право утратить лишь на том основании, что не обратились с соответствующими претензиями в отношении Германии и ее военных союзников в порядке публично-правовых процедур в сроки, установленные указанными актами, и, следовательно, оспариваемое предписание подпункта 1 статьи 8 Закона во взаимосвязи с его статьей 3, абзацем третьим статьи 5, статьей 6 и абзацем первым пункта 1 статьи 9 не основано на положениях этих актов.

Компенсаторная реституция, по смыслу правовых актов, на основе которых она осуществлялась, могла быть обращена лишь на те культурные ценности, которые до их перемещения находились в собственности бывших неприятельских государств на законных основаниях. Культурные ценности заинтересованных государств, захваченные Германией и ее военными союзниками, не могли рассматриваться как законная собственность неприятельских государств, их физических и юридических лиц и соответственно использоваться в целях компенсации ущерба, причиненного культурному достоянию СССР. Следовательно, в порядке именно компенсаторной реституции Российская Федерация не могла приобрести право собственности на культурные ценности, которые являлись собственностью заинтересованных государств.

Вопреки этому положением, содержащимся в статьях 3, 5 и 6 Закона, культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, отнесены к достоянию Российской Федерации и федеральной собственности. Тем самым предусмотрено, что ущерб, нанесенный России государством-агрессором, фактически возмещается за счет стран, которые сами были жертвами агрессии, что несовместимо с общепризнанным принципом международного права, согласно которому ответственность за развязывание и ведение агрессивной войны возлагается на государство-агрессора, и, следовательно, потерпевшая страна не может быть подвергнута санкциям.

6. Согласно Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; право наследования гарантируется (статья 35); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2); иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3); общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (статья 15, часть 4); в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1); признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2).