УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 сентября 2010 года


По делу о соответствии Уставу Свердловской области постановления Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк", в связи с запросом гражданина А.Е.Григорьева

Уставный Суд Свердловской области в составе Председателя Суда В.Ю.Пантелеева, судей А.О.Казанцева, Н.Д.Мершиной, М.Н Обрубовой,

с участием А.Е.Григорьева, обратившегося с запросом в Уставный Суд Свердловской области, представителей Правительства Свердловской области - И.А.Берсенёва и М.С.Смирнова,

руководствуясь статьей 59 (часть 4) Устава Свердловской области, статьями 4, 5, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области постановления Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданина А.Е.Григорьева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые заявителем положения постановления Правительства Свердловской области.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.О.Казанцева, объяснения заявителя и представителей Правительства Свердловской области, мнения приглашенных в судебное заседание представителей: от Уполномоченного по правам человека Свердловской области - С.В.Мищенко, от Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области - М.Е.Кашиной, от Министерства природных ресурсов Свердловской области - Е.А.Злоказовой, от Главы Екатеринбурга - О.А.Кожевникова, от Екатеринбургской городской Думы - О.В.Зуевой, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области

установил:

1. Григорьев Андрей Евгеньевич, проживающий в городе Екатеринбурге, обратился в Уставный Суд Свердловской области с запросом о соответствии Уставу Свердловской области постановления Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" (далее - постановление).

По мнению заявителя, постановление, сокращающее площадь лесного парка, нарушает конституционные права на доступ к культурным ценностям и благоприятную окружающую среду, тем самым противоречит Уставу Свердловской области.

Постановлением уменьшена площадь лесного парка на 15,8 гектара в кварталах 21, 22 Верх-Исетского лесопаркового участкового лесничества и соответственно внесены изменения в общую площадь, занимаемую лесными парками в Свердловской области и в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

В соответствии со статьей 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд Свердловской области проверяет на соответствие Уставу Свердловской области нормативные акты и принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Оспариваемое постановление имеет нормативный характер, так как принято органом государственной власти, затрагивает права неопределенного круга лиц и направлено на урегулирование, изменение и прекращение существующих правоотношений (статья 2 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах Свердловской области", пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

В развитие постановления было принято распоряжение Правительства Свердловской области от 12 февраля 2010 года N 74-РП "О создании места погребения" (далее - распоряжение), которым земельный участок площадью 15,8 гектара в кварталах 21, 22 Верх-Исетского лесопаркового участкового лесничества выделен для создания места погребения по обычаям (вероисповедального кладбища).

Постановление неразрывно связано с распоряжением, поскольку фактически в постановлении земельный участок размером 15,8 гектара лишается статуса особо охраняемой природной территории без указания цели таких действий; цель изменения границ особо охраняемой природной территории (создание вероисповедального кладбища) определена только в распоряжении.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда Свердловской области по настоящему делу является постановление Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" с учетом содержания распоряжения Правительства Свердловской области от 12 февраля 2010 года N 74-РП "О создании места погребения", согласно которым, в их системной связи, изменение границ особо охраняемой природной территории произведено с целью создания места погребения (вероисповедального кладбища) на земельном участке площадью 15,8 гектара в кварталах 21, 22 Верх-Исетского лесопаркового участкового лесничества.

2. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся особо охраняемые природные территории (Конституция Российской Федерации, статья 72, часть 1, пункт "д"; Устав Свердловской области, статья 24, часть 1, пункт "д").

К полномочиям Правительства Свердловской области, согласно части 1 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Свердловской области", относится решение вопроса об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения (лесного парка).

Таким образом, постановление принято в пределах полномочий Правительства Свердловской области, установленных законодательством.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Принимаемые законы должны быть определенными как по содержанию, так и по предмету, цели и объему действия, а правовые нормы - сформулированными с достаточной степенью точности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П; от 20 апреля 2009 года N 7-П).

Признака неопределенности правовой нормы уже достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 года N 15-П).

Требования к содержательной части нормативных правовых актов Свердловской области устанавливает Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах Свердловской области", в соответствии с которым содержательная часть правового акта должна включать положения, разъясняющие цели и мотивы его принятия (статья 20, часть 2).

В постановлении не указана цель и мотивы его принятия, что явилось причиной неопределенности правового регулирования, создав предпосылки нарушения принципа равноправия и возможность злоупотребления правом.

Таким образом, постановление Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" нарушает принцип равенства всех перед законом и судом, тем самым не соответствует части 3 статьи 19 Устава Свердловской области.

3. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры (Конституция Российской Федерации, статья 72, часть 1, пункт "д"; Устав Свердловской области, статья 24, часть 1, пункт "д").

Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44, часть 3).

Государственные гарантии прав человека и гражданина в сфере культуры, в том числе осуществление мер по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности Свердловской области, а также осуществление мер по государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) областного значения, обеспечиваются государственными органами Свердловской области в пределах их компетенции (статья 116, часть 1, пункт "г" Устава Свердловской области).

В соответствии с постановлением Главы Администрации Свердловской области от 13 марта 1995 года N 113 "О придании статуса памятника истории участку Старой Коптяковской дороги" земельный участок в кварталах 21, 22 Верх-Исетского лесопаркового участкового лесничества отнесен к памятнику истории и культуры Свердловской области.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Закон Свердловской области от 21 июня 2004 года N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области" урегулировали порядок государственной охраны объектов культурного наследия, включающий выявление, учет, изучение объектов культурного наследия и обеспечение их сохранности. В соответствии с указанными законами обязанность предпринять действия по постановке на государственную охрану объекта культурного наследия возложена в том числе на Правительство Свердловской области и иные органы исполнительной власти Свердловской области (статья 18 Федерального закона и статьи 7, 8 и 9 Закона Свердловской области).

Согласно письму Управления Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу от 7 декабря 2009 года N 10/859-1-09 земельный участок в кварталах 21, 22 Верх-Исетского лесопаркового участкового лесничества относится к выявленным объектам культурного (археологического) наследия.

В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" выявленные объекты культурного наследия до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране (статья 18, пункт 8).

Российская Федерация, ратифицировав Европейскую конвенцию об охране археологического наследия от 6 мая 1969 года, с целью обеспечения охраны захоронений и мест, в которых находятся археологические объекты, взяла на себя обязательства принять меры по определению границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения; созданию заповедных зон с целью сохранения материальных свидетельств, которые будут извлечены в результате раскопок последующими поколениями археологов (статья 2).

Правительство Свердловской области и иные органы государственной власти в соответствии с Законом Свердловской области от 21 июня 2004 года N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области" должны предпринимать меры по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, в том числе по предотвращению их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика, нарушения установленного порядка их использования и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия (статья 19, пункт 2). Размещение кладбища и иная хозяйственная деятельность на территории памятника истории и культуры повлечет повреждение, разрушение или уничтожение этого объекта культурного наследия.

Таким образом, постановление Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" не соответствует пункту "г" части 1 статьи 116 Устава Свердловской области, согласно которому государственные органы Свердловской области в пределах их компетенции обеспечивают государственные гарантии прав человека и гражданина в сфере культуры, в том числе осуществляют меры по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в государственной собственности Свердловской области, государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) областного значения.

4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (статья 42), обязан сохранять природу и окружающую среду (статья 58).

Уставом Свердловской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (статья 2); органами государственной власти Свердловской области гарантируется обеспечение защиты прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья граждан (статьи 120 и 123), в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление мер по сохранению и восстановлению природной среды, предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (статья 125, часть 1, пункт "в").

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (Конституция Российской Федерации, статья 72, часть 1, пункт "д"; Устав Свердловской области, статья 24, часть 1, пункт "д").

Устав Свердловской области предусматривает, что законы Свердловской области и иные нормативные правовые акты Свердловской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области. В случае противоречия между федеральным законом и законом Свердловской области или иным нормативным правовым актом Свердловской области, изданным по предметам совместного ведения, действует федеральный закон (статья 63, часть 3).

Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предписывает, что выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в том числе в соответствии с санитарными правилами и нормами (статья 16, часть 1). Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 апреля 2003 года N 35 "О введении в действие СанПиН 2.1.1279-03 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" устанавливает, что кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от водозаборных сооружений централизованного источника водоснабжения населения не менее 1000 м с подтверждением достаточности расстояния расчетами поясов зон санитарной охраны водоисточника и времени фильтрации.

Земельный участок, определенный постановлением и распоряжением для создания кладбища, находится в пределах 1000 метров от водозаборных скважин, зарегистрированных "Кадастром подземных вод" под N 4470, 4471 Западно-Шувакишского участка. Водозабор используется для хозяйственно-бытового водоснабжения ЗАО "Уралмостострой".

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод (статья 59, часть 2).

Рассматриваемым в данном деле постановлением, с учетом содержания Распоряжения, земельный участок выделен с нарушением норм Устава Свердловской области об охране здоровья граждан, охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

Таким образом, постановление Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" не соответствует статьям 2, 19 (часть 3), 116 (часть 1, пункт "г"), 120, 123 и 125 (часть 1, пункт "в") Устава Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", частью четвертой статьи 59 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области

постановил:

1. Признать постановление Правительства Свердловской области от 19 ноября 2009 года N 1664-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории областного значения "Железнодорожный лесной парк" не соответствующим Уставу Свердловской области, его статьям 2, 19 (часть 3), 116 (часть 1, пункт "г"), 120, 123 и 125 (часть 1, пункт "в").

2. Настоящее постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Свердловской области, либо воспроизводящих его. Положения этих нормативных правовых актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее постановление не подлежит обжалованию, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, не может быть пересмотрено иным судом, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области".

Уставный Суд
     Свердловской области

N 3-5-5-2010