3-49/05 от 17 февраля 2005

Действующий

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 февраля 2005 года Дело N 3-49/05

[О признании недействующим абзаца
девятого статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79
от 24 ноября 2004 года "О мерах социальной поддержки
отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге"]

_________________________________________________

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18.05.2005 N 78-Г05-15 настоящее решение изменено: абз.9 ст.11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" признан недействующим названную норму с 18 мая 2005 года.

_________________________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в составе: председательствующего судьи ... при секретаре ..., с участием прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры ... рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению С-ва В.И. о признании недействующим абзаца девятого статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24 ноября 2004 года "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге", суд установил:

17.11.2004 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 24.11.2004 подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" (л.д.26-29).

Указанный Закон опубликован 26.11.2004 в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 227, что в соответствии со ст.2 Закона Санкт-Петербурга от 27.09.1995 N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" является официальным опубликованием.

В настоящее время названный Закона Санкт-Петербурга действует в редакции Закона Санкт-Петербурга от 16.12.2004 N 684-86 "О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год" в связи с необходимостью досрочного осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге" (опубликован в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 241 от 17.12.2004) и Закона Санкт-Петербурга от 20.01.2005 N 8-8 "О внесении дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" (опубликован в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 11 от 22.01.2005) - л.д.40-43, 44.

Заявитель полагает, что уменьшение, которому в соответствии с оспариваемым положением Закона Санкт-Петербурга подверглась расчетная единица, являющаяся базовой для исчисления должностных окладов государственных служащих Санкт-Петербурга, противоречит пункту 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966 и статьям 130 и 134 Трудового кодекса РФ, поскольку повлекло уменьшение денежного содержания заявителя.

Заявитель С-ев В.И. в суд явился, поддержал заявленное требование, уточнил, что в настоящее время, с учетом внесенных в закон изменений, оспариваемое им положение содержится в абзаце девятом ст.11 Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004.

Представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, А-ко Е.О. в суд явились, возражали против удовлетворения требования С-ва В.И., ими представлены письменные отзывы на его заявление (л.д.16-20, 22-25).

Изучив материалы дела, выслушав объяснения участников дела, заключение прокурора ..., полагавшей, что в удовлетворении заявления С-ва В.И. следует отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с п.1 ст.21 Закона Санкт-Петербурга N 334-33 от 10.07.2000 (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29.06.2000) "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга", в редакции Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2003 N 541-72 и Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2004 N 589-79, за базовую единицу для исчисления должностного оклада лица, замещающего государственную должность Санкт-Петербурга, государственного служащего Санкт-Петербурга принимается расчетная единица, равная 500 рублям (далее - расчетная единица). Расчетная единица подлежит изменению в связи с изменением величины прожиточного минимума на душу населения. Изменение расчетной единицы осуществляется ежегодно до принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. Размер расчетной единицы не может быть уменьшен. Изменение размера расчетной единицы осуществляется путем внесения изменений в настоящий Закон Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 2 той же статьи должностные оклады лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга устанавливаются законом Санкт-Петербурга.

Приложениями N 1, 2 и 3 к Закону Санкт-Петербурга от 28.06.1995 N 91-9 "Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга" (в редакции законов Санкт-Петербурга от 05.07.2000 N 358-35, от 28.11.2000 N 643-71, от 08.02.2001 N 60-10, от 18.07.2002 N 337-33, от 18.06.2003 N 292-37 и от 23.09.2003 N 541-72) определены месячные должностные оклады (в расчетных единицах) руководителей и специалистов органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга, руководителей и специалистов территориальных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и их структурных подразделений.

Статьями 22 и 23 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга..." установлены размеры (в расчетных единицах) других выплат, входящих в денежное содержание государственных служащих Санкт-Петербурга.

С 13.06.2003 (даты вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 282-26 от 29.05.2003 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге") размер расчетной единицы для исчисления должностных окладов государственных служащих Санкт-Петербурга был установлен в 450 рублей.

В соответствии со ст.1 Закона Санкт-Петербурга N 447-64 от 17.09.2004 (принят Законодательным Собранием СПб 15.09.2004) "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" было предусмотрено внести изменение в пункт 1 статьи 21 названного Закона Санкт-Петербурга, заменив цифры "450" цифрами "600". Тем самым размер расчетной единицы был повышен до 600 рублей.

Оспариваемое положение Закона Санкт-Петербурга N 589-79 от 24.11.2004 предусматривает изменение размера расчетной единицы с 01.01.2005 до 500 рублей, что, по смыслу приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга..." и Закона Санкт-Петербурга "Об утверждении Реестра государственных должностей..." приводит к снижению с 01.01.2005 размеров должностных окладов и иных выплат, входящих в денежное содержание государственных служащих.

Статьей 2 Конституции Российской Федерации установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В соответствии с частью 4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Согласно пункту 1 ст.11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966, ратифицированного СССР 18.09.1973, участвующие в Международном пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Как следует из положений пункта 1 ст.2 Международного пакта, подписавшие его государства-участники приняли на себя обязательство по осуществлению надлежащих мер к обеспечению осуществления этого права в пределах имеющихся ресурсов, включая в том числе принятие законодательных мер.

С названными положениями Международного пакта связаны положения ст.7 Конституции РФ, закрепляющие принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Из приведенных положений Международного пакта и Конституции Российской Федерации следует, что в России признается и гарантируется не только право каждого человека на достаточный жизненный уровень, но и право на непрерывное улучшение условий жизни, обеспечиваемое государством в пределах имеющихся ресурсов.

Праву каждого человека на непрерывное улучшение условий жизни соответствует обязанность органов публичной власти принимать меры, в частности, по увеличению размеров заработной платы и денежного содержания лиц, финансируемых из бюджетов различных уровней, а также обязанность не снижать достигнутый уровень по основаниям, не предусмотренным федеральным законом.

Элементом механизма реализации указанных положений Конституции РФ и Международного пакта является включение в систему основных государственных гарантий по оплате труда мер, обеспечивающих повышение уровня реального содержания заработной платы (ст.130 Трудового кодекса РФ).

Как обоснованно указывается в отзыве представителя Губернатора Санкт-Петербурга на заявление С-ва В.И., указанным мерам посвящена ст.134 ТК РФ, согласно которой обеспечение повышения уровня реального содержания заработной платы включает индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. В организациях, финансируемых из соответствующих бюджетов, индексация заработной платы производится в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами, а в других организациях - в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями или локальным нормативным актом организации.

Однако по смыслу ст.134 ТК РФ, индексация заработной платы является лишь одной из возможных мер обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы, и эти меры индексацией не исчерпываются. Кроме того повышение уровня реального содержания заработной платы предполагает, во всяком случае, недопустимость произвольного снижения ее размера.

В связи с этим необоснованным является довод представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что оспариваемый Закон Санкт-Петербурга не устанавливает порядок индексации заработной платы и поэтому не может противоречить приведенным положениям Трудового кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 3 ст.4 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в редакции федеральных законов от 18.02.1999 N 35-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ и от 27.05.2003 N 58-ФЗ), которым было урегулировано правовое положение государственных служащих в период принятия и введения в действие оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

В настоящее время правовое положение государственных служащих урегулировано Федеральным законом N 79-ФЗ от 27.07.2004 "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившим в силу с 01.02.2005.

В соответствии с п.1 ст.3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статьей 15 того же Закона для государственных служащих был установлен ряд гарантий, в том числе гарантия денежного содержания и иных выплат, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (подпункт 2 пункта 1 ст.15).

Аналогичные гарантии установлены для гражданских служащих ст.52 ныне действующего Федерального закона "О государственной гражданской службе...".

В соответствии с п.2 ст.17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако это положение закона не свидетельствует о возможности произвольного уменьшения размера денежного содержания государственных служащих на основании того или иного законодательного акта, поскольку такая возможность противоречила бы существу гарантии денежного содержания, установленной подпунктом 2 пункта 1 ст.15 Федерального закона. Денежное содержание государственного служащего может считаться гарантированным лишь в том случае, если исключена возможность его произвольного снижения, пусть и на основании законодательного акта субъекта Российской Федерации.

Размер денежного содержания принимается во внимание гражданином при поступлении на государственную службу и при решении вопросов о перемещениях по службе.

Этот размер в дальнейшем влияет на уровень пенсионного обеспечения государственных служащих, которое также входит в число гарантий, предусмотренных для них в настоящее время подпунктом 11 пункта 1 ст.52 Федерального закона "О государственной гражданской службе...", а ранее предусматривавшихся подпунктом 7 пункта 1 статьи 15 Федерального закона "Об основах государственной службы...".

Установление соответствующих гарантий для государственных служащих связано с особенностями их правового положения, к числу которых ранее относилось ограничение, запрещающее указанным лицам совмещать свою трудовую деятельность с какой-либо иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, и прочие условия, ограничивающие возможности получения государственными служащими доходов из иных источников, кроме их денежного содержания (ст.11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Ряд запретов, связанных с государственной службой, в том числе запрещение заниматься предпринимательской деятельностью и некоторыми другими видами деятельности, связанными с извлечением дохода, предусмотрен и ст.17 Федерального закона "О государственной гражданской службе...".

Этим существенно ограничиваются возможности получения иных (кроме денежного содержания) доходов государственными служащими, условия жизни которых, а также членов их семей, в отличие от иных категорий работников, в основном зависят от размера их денежного содержания и в значительной мере определяются этим размером.

Установление гарантий и ограничений для государственных служащих непосредственно связано с обеспечением действия принципов государственной службы, в число которых входит профессионализм и компетентность государственных служащих, а также стабильность кадров государственных служащих в государственных органах (ст.5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", п.п.4 и 5 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Установленные федеральным законодательством гарантии и ограничения для государственных служащих Санкт-Петербурга воспроизведены в статьях 9 и 18 Закона Санкт-Петербурга N 334-33 от 10.07.2000 "О государственной службе Санкт-Петербурга...".

Положение абзаца второго пункта 1 ст.21 названного Закона Санкт-Петербурга, в соответствии с которым размер расчетной единицы не может быть уменьшен, по существу является элементом гарантии денежного содержания, установленной подпунктом 2 пункта 1 ст.18 того же Закона Санкт-Петербурга в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 ст.15 ранее действовавшего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Пунктом 1 ст.20 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга..." определены выплаты, входящие в денежное содержание государственного служащего Санкт-Петербурга и предоставляемые в порядке и размерах, установленных законами Санкт-Петербурга. Согласно п.2 той же статьи денежное содержание лица, замещающего государственную должность Санкт-Петербурга, государственного служащего Санкт-Петербурга выплачивается за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

По смыслу положений ст.ст.21-23, 25-27 того же Закона Санкт-Петербурга в число выплат, гарантированных государственному служащему законом, входит должностной оклад, надбавка к окладу за гражданское звание (относящаяся к надбавками за особые условия работы - п.1 ст.25) и надбавка к окладу за выслугу лет по занимаемой должности.

Исходя из этого, изменение в сторону уменьшения базовой расчетной единицы непосредственно влечет изменение в ту же сторону размеров должностных окладов государственных служащих и других установленных законом выплат, что фактически лишает государственных служащих Санкт-Петербурга гарантии денежного содержания, предусмотренной установленной федеральным законом и законом Санкт-Петербурга.

Как указывается в письменных возражениях председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А.Т-ва на заявление С-ва В.И., изменение размера расчетной единицы с 600 до 500 рублей не нарушает прав заявителя, поскольку увеличение финансирования денежного содержания государственных служащих Санкт-Петербурга с учетом размера расчетной единицы, установленного Законом Санкт-Петербурга от 17.09.2004 N 447-64 (600 рублей), могло осуществляться в соответствии с п.п.3 и 5 ст.83 Бюджетного кодекса РФ только с начала очередного финансового года, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год".

Между тем, Закон Санкт-Петербурга N 447-64 от 17.09.2004, которым размер расчетной единицы был повышен до 600 рублей, в соответствии с его статьей 2 вступил в силу через 10 дней после официального опубликования (опубликован 18.09.2004 в газете "Санкт-Петербургские ведомости").

В связи с принятием Закона Санкт-Петербурга от 17.09.2001 N 447-64 Правительством Санкт-Петербурга было издано распоряжение N 119-рп от 08.10.2004, которым было предписано исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга ввести с 29.09.2004 при исчислении должностных окладов работников исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга расчетную единицу, равную 600 рублям (п.1 распоряжения), и было установлено, что увеличение должностных окладов производится за счет и в пределах средств, предусмотренных Законом Санкт-Петербурга от 19.11.2003 N 676-101 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год".

То обстоятельство, что расчетная единица, установленная Законом Санкт-Петербурга от 17.09.2004 N 447-64, фактически применялась в 2004 году при исчислении денежного содержания государственных служащих Санкт-Петербурга, подтверждается представленной заявителем справкой о его заработной плате за ноябрь 2004 года (л.д.12). Как пояснил заявитель, денежное содержание в повышенном размере, исчисленное исходя из расчетной единицы, равной 600 рублям, выплачивалось государственным служащим его органа в период с 29.09.2004 по декабрь 2004 года включительно.

Как пояснил при рассмотрении дела заявитель С-ев В.И., его денежное содержание за январь 2005 года было исчислено, исходя из расчетной единицы в размере 500 рублей, т.е. в уменьшенном размере. Указанные объяснения не опровергнуты представителями заинтересованных лиц.

В связи с изложенным не может быть принят во внимание довод, приведенный в отзыве представителя Губернатора Санкт-Петербурга и в заключении прокурора по настоящему делу, о том, что оспариваемое положение Закона не противоречит Международному пакту, поскольку даже при итоговом размере расчетной единицы в 500 рублей темпы роста уровня доходов государственных служащих Санкт-Петербурга в 2003-2004 годах превышают темпы роста прожиточного минимума в Санкт-Петербурге, т.е. обеспечивается улучшение условий жизни государственных служащих. Как установлено судом, фактически введение в действие оспариваемого положения Закона Санкт-Петербурга привело к снижению ранее достигнутого уровня жизни государственных служащих.

При этом положения статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на которые имеется ссылка в возражениях на заявление С-ва В.И., не препятствуют финансированию дополнительных расходов бюджетов.

В соответствии с пунктом 1 названной статьи, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.