УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июля 2004 года N 035-П
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных
положений Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде,
утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского
городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского
областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года
N 712/6, и отдельных положений Закона Санкт-Петербурга
от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием заявителя И.Н.Финоченко, представителя заявителя адвоката И.С.Котельникова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, и отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина И.Н.Финоченко о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, и отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6, и отдельные положения Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга".
Заслушав сообщение судей-докладчиков В.Г.Ильинской и Н.М.Кропачева, объяснения обратившегося в Уставный суд Санкт-Петербурга с жалобой гражданина И.Н.Финоченко, представителя И.Н.Финоченко адвоката И.С.Котельникова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, показания свидетеля - начальника отдела правового обеспечения Жилищного комитета Санкт-Петербурга С.В.Дэжур; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В Уставный суд Санкт-Петербурга поступило обращение гражданина И.Н.Финоченко, в котором изложена просьба о признании не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 16, 16.4, 17, 17.3, 18.1, 18.2, 28, 29.5, 29.7, 34 и 64 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденных решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 года N 712/6 (далее - Правила учета), а также положений статьи 2, пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 5, пункта 5 статьи 14, подпункта "б" пункта 3 статьи 16, статьи 28, статьи 29, пункта 4 статьи 32, статьи 33, пункта 2 статьи 40, статьи 48 и статьи 50 Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 572-73).
По мнению И.Н.Финоченко, указанные положения Правил учета и Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, а именно его положениям пункта 1 статьи 3, статьи 5, подпунктов 1, 2 пункта 1 и пунктов 3, 4 статьи 11, пункта 1 и подпунктов 1, 5, 6 пункта 2 статьи 45, подпунктов 4, 5 пункта 2 статьи 30, пункта 1 статьи 50, поскольку ставят конституционное право гражданина на жилище "в зависимость от постоянной прописки (регистрации) по месту жительства" и тем самым нарушают конституционные права граждан на жилище, признаваемые и гарантируемые Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
При вынесении настоящего постановления Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что оспариваемые И.Н.Финоченко положения Правил учета являются в настоящее время действующими и регламентируют порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и порядок предоставления жилья таким гражданам в Санкт-Петербурге.
Согласно положениям абзаца второго пункта 1 статьи 2, пункта 5 статьи 14, абзаца пятого пункта 3 и абзаца четвертого пункта 4 статьи 50 Закона Санкт-Петербурга N 572-73 вопросы порядка учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, а также вопросы порядка предоставления им жилья должны регулироваться законами Санкт-Петербурга. Таким образом, оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения Правил учета в период до принятия соответствующих законов Санкт-Петербурга регулировали (и регулируют в настоящее время) те общественные отношения, которые должны регулироваться законами Санкт-Петербурга, по существу заменяя законодательные нормы.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" обращение гражданина И.Н.Финоченко в части проверки уставности отдельных положений Правил учета является допустимым при условии соблюдения требования статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" о том, что соответствующие нормативные положения должны быть применены или подлежат применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем данные нормативные положения.
Решением Московского федерального районного суда Санкт-Петербурга (дело N 2-5074/1 от 15.10.2001) был признан незаконным отказ в постановке И.Н.Финоченко на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий. Из указанного решения следует, что судом должны были быть применены и применены положения пункта 16 и абзаца первого пункта 16.4 Правил учета. В частности, в решении Московского федерального районного суда Санкт-Петербурга от 15 октября 2001 года указано, что при рассмотрении дела суд оценивает Правила учета и "в частности п.16, согласно которому нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет) проживающие в Ленинграде с постоянной пропиской и далее п.16.4 - проживающие в общежитии и не имеющие другой жилой площади, пригодной для постоянного проживания". Оценка судом нормативных положений и использование их в мотивировочной части при обосновании решения по делу предполагает уяснение их смысла применительно к конкретной ситуации. Таким образом, положения пункта 16 и абзаца первого пункта 16.4 Правил учета следует считать примененными судом общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела по обращению гражданина И.Н.Финоченко, вследствие чего жалоба последнего в указанной части является допустимой.
Вместе с тем оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения абзацев второго и третьего пункта 16.4, пунктов 17, 17.3, 18.1, 18.2, 28, 29.5, 29.7, 34 и 64 Правил учета, а также положения статьи 2, пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 5, пункта 5 статьи 14, подпункта "б" пункта 3 статьи 16, статьи 28, статьи 29, пункта 4 статьи 32, статьи 33, пункта 2 статьи 40, статьи 48 и статьи 50 Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не были применены и не подлежали применению в делах, рассмотренных по обращениям гражданина И.Н.Финоченко в судах общей юрисдикции. Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что в указанной части производство по делу подлежит прекращению.
В судебном заседании гражданин И.Н.Финоченко подтвердил правовую позицию, изложенную в обращении, и указал, что просит проверить уставность оспариваемых им нормативных положений в той мере, в какой они ставят конституционные права граждан на жилище в зависимость от постоянной прописки (регистрации) по месту жительства. Заявитель пояснил, что при наличии у него значительно большего срока фактического проживания в Санкт-Петербурге, чем указано в пункте 16 Правил учета, исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга отказывали ему в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий со ссылкой на оспариваемые им положения Закона Санкт-Петербурга N 572-73 и Правил учета. Кроме того, заявителем было отмечено, что положения Правил учета, в том числе положения пункта 16 указанных Правил учета, применялись и в настоящее время применяются в Санкт-Петербурге при решении вопросов о постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом применение указанных положений Правил учета обосновывается исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга тем, что в настоящее время не приняты законы Санкт-Петербурга, определяющие основания, условия и порядок предоставления жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а также определяющие порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и порядок оказания такого содействия, принятие которых предусмотрено оспариваемыми в рамках производства по настоящему делу положениями Закона Санкт-Петербурга N 572-73.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой, высказанному в судебном заседании, гражданином И.Н.Финоченко не соблюдены требования статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", в связи с чем производство по делу подлежит прекращению. В частности, представитель О.И.Трускова отметила, что Правила учета являются действующим нормативным правовым актом, который в настоящее время применяется в Санкт-Петербурге, но не являются законом Санкт-Петербурга. Представитель О.И.Трускова также указала, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 572-73 не применялись и не могли применяться в судах общей юрисдикции по обращениям гражданина И.Н.Финоченко, поскольку данными положениями не регулируются общественные отношения по учету граждан в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кроме того, дополнительным основанием для прекращения производства по делу является то, что в жалобе гражданина И.Н.Финоченко, как полагает представитель О.И.Трускова, нет доводов, обосновывающих противоречие оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 572-73 Уставу Санкт-Петербурга.
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, высказанному в судебном заседании, Закон Санкт-Петербурга N 572-73 не регулирует вопросы признания граждан нуждающимися в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий и их учета, не определяет и круг оснований и условий признания граждан нуждающимися в содействии Санкт-Петербурга. Правила учета являются нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений. При этом, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, оспариваемые положения Правил учета не противоречат действующему законодательству, не нарушают жилищных прав гражданина И.Н.Финоченко и соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
Опрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля начальник отдела правового обеспечения Жилищного комитета Санкт-Петербурга С.В.Дэжур показала, что правоприменители рассматривают норму, содержащуюся в положениях пунктов 16 и 16.4 Правил учета, как неопределенную. Вместе с тем в настоящее время (с 1997 года) указанные нормативные положения применяются на практике таким образом, что для признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий необходимо установить факт его постоянного проживания в Ленинграде (Санкт-Петербурге) не менее 10 лет с регистрацией по месту жительства (ранее - с постоянной пропиской). Исключения, при которых могут быть установлены иные сроки проживания для вышеуказанных целей, по мнению С.В.Дэжур, непосредственно перечислены в положениях пунктов 17 и 18 Правил учета.
Исходя из изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что предметом рассмотрения по настоящему делу являются только оспариваемые гражданином И.Н.Финоченко положения пункта 16 и абзаца первого пункта 16.4 Правил учета применительно к вопросу о том, соответствуют ли эти положения Уставу Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации право на жилище предполагает принципиальную возможность для каждого человека иметь жилье, которого он не может быть произвольно лишен, а также возможность улучшать свои жилищные условия способами, не запрещенными законом. При этом государство берет на себя обязанность по установлению определенных гарантий реализации гражданами их права на жилище. В частности, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище. В качестве дополнительной социальной гарантии права человека и гражданина на жилище выступает предоставление определенным категориям граждан (малоимущим и иным, установленным в законе, гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий) жилья бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами (часть 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации). В этом реализуется конституционный принцип социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации).
Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. К таким правам относится право на жилище.
Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что принцип гарантированности прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в пункте 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, предполагает, что действующие в Санкт-Петербурге нормативные правовые акты должны соответствовать пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой.
В соответствии с положениями абзаца второго пункта 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В связи с этим Уставный суд Санкт-Петербурга в рамках производства по настоящему делу рассматривает оспариваемые нормативные положения пункта 16 Правил учета как с точки зрения их буквального содержания, так и с учетом того содержания, которое фактически имеют указанные нормативные положения в системе действующих нормативных правовых актов, а также в правоприменительной практике.
3. Положениями пункта 16 Правил учета установлены основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, согласно которым "нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет) проживающие в Ленинграде с постоянной пропиской". При этом по смыслу положений пунктов 16 и пунктов 16.1-16.7 Правил учета в каждом конкретном случае для признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий необходимо как наличие общих оснований, предусмотренных пунктом 16, так и наличие определенных дополнительных оснований, предусмотренных пунктами 16.1-16.7 Правил учета. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что положения пункта 16 и пунктов 16.1-16.7 находятся во взаимосвязи и в системном единстве с иными положениями раздела II Правил учета, в частности с положениями пункта 17 и пунктов 17.1, 17.3-17.6, а также пункта 18 и пунктов 18.1-18.4 Правил учета, которые содержат исключения из положений пункта 16 Правил учета. Так, положениями пункта 17 и пунктов 17.1, 17.3-17.6 Правил учета предусмотрены случаи, при которых граждане принимаются на учет по улучшению жилищных условий независимо от длительности постоянной прописки, а положениями пункта 18 и пунктов 18.1-18.4 Правил учета предусмотрены случаи, при которых граждане не подлежат приему на учет по улучшению жилищных условий, также независимо от длительности постоянной прописки.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что пунктом 16 Правил учета предусмотрена возможность признания нуждающимися в улучшении жилищных условий граждан, проживающих в Ленинграде. Вместе с тем данные нормативные положения не могут применяться в их буквальном значении, поскольку в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 сентября 1991 года "О возвращении городу Ленинграду его исторического названия Санкт-Петербург" прежнее наименование Ленинград в настоящее время не используется. Кроме того, согласно абзацу пятому части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации в состав Российской Федерации входит такой субъект Российской Федерации, как город федерального значения Санкт-Петербург, но не город Ленинград - город республиканского подчинения (статья 71 Конституции РСФСР 1978 года), территориальные границы которого были иными.
Положениями пункта 16 Правил учета установлено, что к гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, относятся граждане, проживающие в Ленинграде, в том числе "с постоянной пропиской". Вместе с тем в настоящее время в российском законодательстве нормативные положения о прописке граждан отсутствуют. Согласно заключению Комитета конституционного надзора от 26 октября 1990 года N 11 (2-1) "О законодательстве по вопросам прописки граждан" положения о прописке, обязывающие граждан получать разрешение органов внутренних дел или других государственных органов на проживание во всех населенных пунктах на территории СССР, признаны ограничивающими право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. При этом данные ограничения, кроме тех, которые необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод самих лиц, признавалось необходимым устранить из законодательства путем его поэтапного пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным в процессе перехода к рыночным отношениям, создания рынка жилья и рабочей силы. Согласно заключению Комитета конституционного надзора от 11 октября 1991 года N 26 (2-1) "О разрешительном порядке прописки граждан" акты СССР по вопросам прописки признаны утратившими силу с 1 января 1992 года.
Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации N 5242-1) введена регистрация граждан по месту жительства и по месту пребывания в пределах Российской Федерации, носящая не разрешительный, а уведомительный характер.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5243-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что Закон Российской Федерации N 5242-1 вводится в действие с 1 октября 1993 года (пункт 1), а граждане Российской Федерации считаются зарегистрированными по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с их пропиской на момент введения в действие Закона Российской Федерации N 5242-1 (пункт 2). На основе положений Закона Российской Федерации N 5242-1 Правительством Российской Федерации 17 июля 1995 года утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Несмотря на изменения в действующем законодательстве, положения пункта 16 Правил учета на данный момент не изменены и не отменены соответствующими органами государственной власти, а также не признаны утратившими силу или недействующими решением суда, то есть продолжают действовать в следующей редакции: "нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет) проживающие в Ленинграде с постоянной пропиской". Таким образом, нормативные положения пункта 16 Правил учета, несмотря на общую допустимость установления в законодательстве субъекта Российской Федерации условий признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий (определение Конституционного суда Российской Федерации от 4 марта 2004 года), в настоящее время не могут применяться на практике в их буквальном прочтении в соответствии с тем смыслом, который придавался данным нормативным положениям при их установлении, поскольку они предусматривают необходимость наличия постоянной прописки для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Из имеющихся в деле документов (копия письма Комитета по жилищной политике от 8 мая 2001 года N 2133), а также показаний свидетелей, следует, что уполномоченные органы государственной власти Санкт-Петербурга в своей правоприменительной практике при признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий признают необходимым наличие у граждан регистрации по месту жительства (ранее - постоянной прописки).
С учетом изложенного указание в положениях пункта 16 Правил учета на прописку при отсутствии в законодательстве Российской Федерации института прописки, а также реализация этих положений на практике с учетом необходимости, по мнению правоприменителей, наличия регистрации по месту жительства, которая не предусмотрена в положениях пункта 16 Правил учета, приводит к несовпадению буквального смысла нормы и смысла, придаваемого ей практикой, что не обеспечивает реализацию установленной в субъекте Российской Федерации гарантии конституционного права граждан на жилище, признаваемого и гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения пункта 16 Правил учета не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 3, в той части, в какой положения пункта 16 содержат указание на наличие постоянной прописки (условия признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий), а также в том их значении, какое при применении на практике положений пункта 16 указанных Правил учета придается им в части требования наличия у граждан регистрации по месту жительства (условия признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий).
