Действующий

УТВЕРЖДЕН
Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации
23 июня 2021 года



Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов



Верховным Судом Российской Федерации проведено изучение и обобщение судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.

Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплено право собственника земельного участка возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ, федеральными законами.

Одним из видов таких ограничений являются ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (подпункт 1 пункта 2 статьи 56 ЗК РФ).

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) ЗК РФ дополнен главой XIX, регулирующей цели установления зон с особыми условиями использования территории, их виды, порядок и последствия установления, изменения, прекращения существования (статьи 104-107 ЗК РФ).

Пунктами 6 и 25 статьи 105 ЗК РФ (в редакции Закона N 342-ФЗ) предусмотрена возможность установления, в частности, охранных зон трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

В силу требований пункта 1 статьи 106 ЗК РФ и абзаца третьего части 2 статьи 8 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении) Правительство Российской Федерации должно утвердить положение об охранных зонах трубопроводов и положение о зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.

До утверждения Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ такого положения с учетом переходных норм, содержащихся в статье 26 Закона N 342-ФЗ, правовой режим и порядок установления охранных зон трубопроводов и минимальных расстояний до промышленных и магистральных трубопроводов определяется Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными заместителем Министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9 (утрачивают силу с 1 января 2022 г. в связи с изданием приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 352 и Министерства энергетики Российской Федерации N 785 от 15 сентября 2020 г.); Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878; Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083; Сводом правил "СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*", утвержденным приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25 декабря 2012 г. N 108/ГС (далее - СНиП 2.05.06-85*).

Статья 26 Закона N 342-ФЗ определяет переходные положения, связанные с правовыми последствиями установления охранных зон и минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов до утверждения Правительством Российской Федерации положения о них в соответствии со статьей 106 ЗК РФ, в том числе вопросы возмещения убытков, выкупа земельных участков, возмещения за прекращение прав на земельные участки.

До 1 января 2022 г. положения части 4 статьи 32 Закона о газоснабжении, предусматривающей снос зданий, строений и сооружений, построенных ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, применяются с учетом положений, содержащихся в частях 38-43 статьи 26 Закона N 342-ФЗ (часть 58 статьи 26 Закона N 342-ФЗ).

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 339-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 339-ФЗ) пункт 1 статьи 222 ГК РФ дополнен абзацем вторым, в соответствии с которым не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 340-ФЗ) внесены изменения в процессуальное законодательство: положения части 4 статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) и части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) дополнены новым обстоятельством для пересмотра судебных актов - установление или изменение федеральным законом оснований признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой, послуживших основанием для принятия судебного акта о сносе самовольной постройки.

В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению судами в переходный период дел, связанных с размещением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, по результатам изучения и обобщения судебной практики Верховный Суд Российской Федерации на основании статьи 126 Конституции Российской Федерации, статей 2 и 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" полагает необходимым обратить внимание на следующие правовые позиции.

1. Установление границ и правового режима зоны с особыми условиями использования территории до утверждения Правительством Российской Федерации на основании статьи 106 ЗК РФ соответствующего положения осуществляется с учетом переходных норм Закона N 342-ФЗ в порядке, действовавшем до дня его официального опубликования.

Общество - собственник земельных участков обратилось к регистрирующему органу с требованием о признании незаконными действий по внесению в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) информации об обременении спорных земельных участков охранной зоной магистрального газопровода по заявлению компании (собственника магистрального газопровода). В обоснование своей позиции общество ссылалось на отсутствие акта об установлении зоны, принятого уполномоченным органом (пункт 6 статьи 106 ЗК РФ), а также на нарушение своих прав, поскольку содержащиеся в ЕГРН сведения ограничивают использование принадлежащих обществу участков.

Компания, участвующая в деле в качестве третьего лица, пояснила, что на момент вступления в силу Закона N 342-ФЗ в ЕГРН отсутствовали сведения об охранной зоне принадлежащего ей газопровода, в связи с чем она подготовила и направила документы в целях внесения соответствующих сведений в реестр.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, исковые требования удовлетворены. Суды исходили из того, что согласно положениям пункта 9 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации) информация об установлении зоны с особыми условиями использования территории в органы регистрации направляется в порядке межведомственного взаимодействия.

Оснований для внесения регистрирующим органом сведений об охранной зоне магистрального газопровода по заявлению компании в отсутствие акта, предусмотренного пунктом 6 статьи 106 ЗК РФ, об установлении зоны с особыми условиями использования территории не имелось.

Суд кассационной инстанции отменил судебные акты, в удовлетворении заявления отказал, указав следующее.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 26 Закона N 342-ФЗ до 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2022 г. нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

Согласно части 9 этой же статьи в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Часть 10 статьи 26 Закона N 342-ФЗ предусматривает, что зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2022 г. нормативными правовыми актами, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 названной статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции Закона N 342-ФЗ).

В соответствии с частью 16 статьи 26 Закона N 342-ФЗ до 1 января 2022 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования данного федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16_1 и 16_2 указанной статьи.

До дня официального опубликования Закона N 342-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083 утверждены Правила охраны магистральных газопроводов (далее - Правила), которыми предусмотрены порядок установления и правовой режим охранных зон магистральных трубопроводов.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Правил охранные зоны объектов магистральных газопроводов устанавливаются вдоль линейной части магистрального газопровода - в виде территории, ограниченной условными параллельными плоскостями, проходящими на расстоянии 25 м от оси магистрального газопровода с каждой стороны.

Частью 12 статьи 26 Закона N 342-ФЗ установлена обязанность собственника сооружения, в связи с размещением которого до 1 января 2022 г. установлена зона с особыми условиями использования территории (в данном случае охранная зона магистрального газопровода), в случае отсутствия сведений о такой зоне в ЕГРН направить в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, документы, необходимые для внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории в ЕГРН в целях обеспечения внесения данных сведений не позднее 1 января 2025 г.

Судами установлено, что магистральный газопровод построен и введен в эксплуатацию до вступления в силу Закона N 342-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ не утверждено, Правила содержат порядок определения границ и правовой режим охранной зоны магистрального газопровода. Принимая во внимание изложенное, охранная зона магистрального трубопровода в рассматриваемом случае считается установленной и обязанность по внесению сведений о такой зоне в ЕГРН лежит на собственнике газопровода. Таким образом, регистрирующий орган правомерно внес сведения о зоне с особыми условиями использования территории по заявлению компании.

2. Определение территории, входящей в границы минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, до установления этой зоны в порядке, установленном статьей 106 ЗК РФ, осуществляется с учетом положений СНиП 2.05.06-85*.

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением к уполномоченному органу муниципального образования о признании отказа в выдаче разрешения на строительство на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке незаконным и о возложении обязанности выдать разрешение на строительство.

Отказ в выдаче разрешения на строительство обусловлен расположением земельного участка в границах минимальных расстояний до трубопровода (нефтепродуктопровода), что не допускает строительство без согласования с собственником трубопровода, однако такое согласование не представлено. При этом уполномоченный орган руководствовался положениями СНиП 2.05.06-85*, полагая, что минимально допустимое расстояние от оси спорного газопровода до жилой застройки, расположенной в пределах города и поселения городского типа, составляет не менее 3000 м.

Удовлетворяя административный иск, суд пришел к выводу о том, что содержание оспариваемого решения не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, и нарушает права и законные интересы административного истца.

При этом суд исходил из того, что зона минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 ЗК РФ не установлена.

С учетом норм, содержащихся в статье 26 Закона N 342-ФЗ, границы минимальных расстояний в данном случае подлежат определению в соответствии с Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными заместителем Министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9, а также СНиП 2.05.06-85*.

Разделом 7 СНиП 2.05.06-85* установлены основные требования, предъявляемые к трассе трубопровода.

В силу пункта 7.15 СНиП 2.05.06-85* расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4.

Трубопровод, на который указывалось в отказе в выдаче разрешения на строительство, представляет собой нефтепродуктопровод с диметром трубы до 300 мм.

Исходя из данных таблицы 4 минимальные расстояния от оси нефтепроводов и нефтепродуктопроводов диаметром 300 мм и менее до городов и других населенных пунктов составляет 75 м.

С учетом характеристик нефтепродуктопровода суд пришел к обоснованному выводу, что земельный участок административного истца не расположен в границах минимальных расстояний, определенных с учетом положений СНиП 2.05.06-85* применительно к указанному трубопроводу.

Ссылка в оспариваемом отказе уполномоченного органа на несоблюдение ограничений в использовании территории в границах минимальных расстояний, составляющих 3000 м от оси газопровода до жилой застройки, расположенной в пределах города и поселения городского типа, незаконна. Приведенное положение содержится в разделе 16 СНиП 2.05.06-85*, регулирующем вопросы, касающиеся проектирования трубопроводов сжиженных углеводородных газов, которым трубопровод, расположенный в границах муниципального образования, не является.

Поскольку земельный участок административного истца не находится в границах минимальных расстояний до нефтепродуктопровода, то согласование строительства жилого дома с нефтегазовой организацией не требовалось, его отсутствие не могло являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

3. До дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов в соответствии со статьей 106 ЗК РФ строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до указанных трубопроводов допускается только по согласованию с организацией - собственником трубопровода или уполномоченной им организацией.

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене решения администрации муниципального образования об отказе в выдаче разрешения на строительство жилого дома на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке, обязании администрации муниципального образования выдать разрешение на строительство жилого дома на данном земельном участке.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он обратился в администрацию муниципального образования с заявлением о выдаче разрешения на строительство жилого дома, приложив предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до внесения изменений Законом N 342-ФЗ, Законом N 340-ФЗ) документы.

Администрация муниципального образования отказала в выдаче разрешения на строительство, сославшись на указанную статью Градостроительного кодекса Российской Федерации и мотивировав отказ тем, что земельный участок административного истца полностью расположен в границах минимальных расстояний до действующего кольцевого магистрального нефтепродуктопровода, строительство в которых возможно при наличии письменного разрешения собственника (владельца) нефтепродуктопровода. В представленных материалах письменное разрешение собственника (владельца) нефтепродуктопровода отсутствует.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, административному истцу отказано в удовлетворении административного искового заявления по следующим основаниям.

В силу части 21 статьи 26 Закона N 342-ФЗ до дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции Закона N 342-ФЗ) и с утвержденным Правительством Российской Федерации положением о такой зоне строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до указанных трубопроводов допускаются только по согласованию с организацией - собственником системы газоснабжения, собственником нефтепровода, собственником нефтепродуктопровода, собственником аммиакопровода или уполномоченной ими организацией.

Согласно пункту 7.15 СНиП 2.05.06-85* расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4.