ПРЕЗИДИУМ НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 декабря 2019 года Дело N 44Га-37/2019
ПРЕЗИДИУМА НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
г. Нижний Новгород 18 декабря 2019 года
Президиум в составе:
председательствующего Поправко В.И.
и членов президиума Никитиной И.О., Погорелко О.В., Полухина В.М. Сапеги В.А
по докладу судьи областного суда Кавелькиной М.Н.,
при секретаре Зелинской Ю.А.
с участием заместителя Прокурора Нижегородской области Гальченко А.И., представителя администрации города Нижнего Новгорода Бекишевой Е.С., представителей ООО "Мещеряков и К" Зевеке М.М., Тыновской Е.Г.,
рассмотрев гражданское дело по кассационной жалобе администрации города Нижнего Новгорода и кассационному представлению Прокурора Нижегородской области
на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Мещеряков и К" к администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим постановления администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 года N 5759 "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года N 277" в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения указанного маршрута,
УСТАНОВИЛ:
Решением Нижегородского районного суда г.Н.Новгорода Нижегородской области от 21 мая 2019 года обществу с ограниченной ответственностью "Мещеряков и К" отказано в удовлетворении административного искового заявления к администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим постановления администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 года N 5759 "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года N 277" в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения указанного маршрута.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 28 августа 2019 года решение Нижегородского районного суда г.Н.Новгорода от 21 мая 2019 года отменено. По делу принято новое решение, которым административный иск ООО "Мещеряков и К" удовлетворен в полном объеме. Постановление администрации г.Н.Новгорода от 28.11.2017 года N 5759 "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации г.Н.Новгорода от 05.02.2016 года N 277" в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и его исключения из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок г.Н.Новгорода признано незаконным и недействующим.
В кассационной жалобе, поступившей 30 сентября 2019 года, администрация города Нижнего Новгорода просит об отмене апелляционного определения как вынесенного с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.
В кассационном представлении Прокурора Нижегородской области, поступившем 13 декабря 2019 года, содержится требование об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда как вынесенного с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.
02 октября 2019 года административное дело было истребовано из Нижегородского районного суда г.Нижнего Новгорода Нижегородской области.
11 октября 2019 года дело поступило в Нижегородский областной суд и определением судьи от 02 декабря 2019 года передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Нижегородского областного суда.
Заслушав доклад судьи областного суда Кавелькиной М.Н., обсудив доводы кассационной жалобы администрации города Нижнего Новгорода, кассационного представления Прокурора Нижегородской области, объяснения явившихся по делу лиц, заместителя Прокурора Нижегородской области, президиум Нижегородского областного суда приходит к следующему.
Кассационная жалоба как поданная до 01 октября 2019 года подлежит рассмотрению по правилам, предусмотренным главами 34, 35 КАС РФ, действующим до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 9 июля 2019 г. N 25 "О некоторых вопросах, связанных с началом деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции" разъяснил, что если до рассмотрения названных жалоб, представлений другим лицом, участвующим в деле, после начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции поданы соответственно апелляционная, частная жалоба, представление, кассационные жалоба, представление на тот же судебный акт, то они подлежат рассмотрению судом, в производстве которого находятся ранее поданные жалоба, представление, по правилам, действующим до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции (абз.5 п.2).
В силу данного разъяснения кассационное представление Прокурора Нижегородской области, поданное после 01 октября 2019 года, также подлежит рассмотрению одновременно с кассационной жалобой по правилам, предусмотренным главами 34, 35 КАС РФ в редакции, действующей до дня начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.
В соответствии со ст. 328 Кодекса административного судопроизводства РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения, которые повлияли на исход административного дела, допущены судом апелляционной инстанции.
В кассационной жалобе администрация города Нижнего Новгорода и в кассационном представлении Прокурор Нижегородской области указывают на то, что в нарушение норм ст.213-215 КАС РФ судом апелляционной инстанции не определен нормативный правовой акт, какому не соответствует постановление администрации города Нижнего Новгорода от 28.11.2017 N 5759 "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации г.Нижнего Новгорода от 05.02.2016 N 277".
В силу п.п. "а" п.28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суд апелляционной инстанции был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом местного самоуправления оспариваемого акта, поскольку решение вопроса об отмене регулярных транспортных маршрутов пассажирских перевозок относится к его исключительной компетенции.
Суд должен был лишь проверить процедуру принятия оспариваемого акта.
Администрация города Нижнего Новгорода и Прокурор Нижегородской области полагают, что суд апелляционной инстанции при рассмотрении данного делу вышел за рамки полномочий, которые предоставлены ему законом при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, и был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия администрацией г. Нижнего Новгорода оспариваемого акта. Считают, что Нижегородским районным судом сделаны обоснованные выводы о том, что оспариваемые нормы постановления администрации города Нижнего Новгорода не противоречат положениям действующего законодательства, приняты исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и не нарушают прав и законных интересов ООО "Мещеряков и К".
Данные доводы кассационной жалобы и кассационного представления прокурора Нижегородской области указывают на фундаментальное нарушение судом апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, что является основанием для их рассмотрения с делом в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Нижегородского областного суда.
Согласно ст.208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В порядке абстрактного нормоконтроля суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 данной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч.9 ст.213 КАС РФ).
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В п.2 Постановления от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Как следует из административного искового заявления ООО "Мещеряков и К", истец указывает на не соответствие постановления администрации города Нижнего Новгорода N 5759 от 28.11.2017 года "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода N 277 от 05.02.2016г. N 277" Федеральному закону от 13.07.2015г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", части 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в части отмены муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 и исключения его из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода.
Суд первой инстанции, не установив несоответствия обжалуемого постановления администрации города Нижнего Новгорода N 5759 от 28.11.2017 года "Об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и о внесении изменений в постановление администрации города Нижнего Новгорода N 277 от 05.02.2016г. N 277" указанным истцом законам, отказал ему в удовлетворении иска, исходя из того, что с учетом содержания данного постановления оно издано уполномоченным органом местного самоуправления, с соблюдением процедуры его принятия, при том, что права, свободы и законные интересы административного истца не нарушены. Из содержания оспариваемого акта следует, что орган местного самоуправления принял решение от 28 ноября 2017 года об отмене 31 декабря 2018 года после окончания последних рейсов, предусмотренных установленными расписаниями маршрутов, муниципального маршрута регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90, и об исключении из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 05.02.2016 года N 277, сведений о муниципальном маршруте регулярных перевозок с регистрационным номером Т-90 31 декабря 2018 года после окончания последних рейсов, предусмотренных установленными расписаниями маршрутов. Исходя из содержания данного постановления, суд пришел к выводу, что принятие данного акта органом местного самоуправления не нарушает прав административного истца.
Проверяя законность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не опроверг вывод суда о том, что право отмены муниципального маршрута нормативно-правовым актом администрации города Нижнего Новгорода предусмотрено Уставом города Нижнего Новгорода (п.2 ч.6 ст.43), а также Положением об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Нижнем Новгороде, утвержденным решением городской Думы г.Нижнего Новгорода от 22 февраля 2017 года N 33, пункты 3.1-3.2 которого предусматривают, что муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией г. Нижнего Новгорода, а их установление, изменение и отмена оформляются правовым актом администрации города Нижнего Новгорода.
Противоречия оспариваемого нормативно-правового акта данному Положению суды первой и апелляционной инстанции не установили.
Основания для отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах г. Нижнего Новгорода предусмотрены п.4.17 Положения N 33 от 22 февраля 2017г., среди которых такое основание как мероприятия, предусмотренные в Документе планирования, утвержденном постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 12 июля 2016г. N 2051.
Отменяя решение суда первой инстанции, административная коллегия пришла к выводу о противоречии оспариваемого нормативно-правового акта Документу планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде, предусматривающему отмену в течение 2016-2018 годов маршрутов, осуществляющих пассажирские перевозки по нерегулируемым тарифам, в том числе маршрута с регистрационным номером Т-90.
Суд апелляционной инстанции в своих выводах исходил из того, что предусмотренные в Документе планирования регулярных перевозок в г. Нижнем Новгороде мероприятия, в частности отмена маршрута Т-90, не основаны на тех обстоятельствах, которые перечислены в Положении и в Документе планирования, поскольку не основаны на результатах научных исследований о фактической потребности населения города в перераспределении транспортных потоков, о состоянии пассажиропотока в городе, на обращениях и жалобах граждан, что, по мнению суда апелляционной инстанции, свидетельствует о не соответствии перечисленных в Документе планирования мероприятий действительности, а следовательно и пункту 4.17.1 Положения, в связи с чем указанные в Документе планирования мероприятия не могут являться основанием для отмены муниципального маршрута как не соответствующие тем основаниям, которые предусмотрены Положением.
В частности, суд апелляционной инстанции счел не доказанной необходимость в запланированных мероприятиях по отмене маршрута Т-90, обоснованной такими факторами как масштабные инфраструктурные изменения последнего десятилетия в г. Нижнем Новгороде, а именно: ввод станции метро "Горьковская" (рост пассажиропотока метро на 25%), строительство Метромоста с выходом на Московское шоссе, окончание строительства станции метро "Стрелка" (ожидаемое увеличение пассажиропотока до 15%), строительство новых объектов социальной инфраструктуры, таких, как Онкоцентр и стадион к ЧМ-2018, возведение ряда новых жилых микрорайонов с плотным проживанием экономически активного населения, что потребовало перераспределения транспортных потоков для более удобного передвижения жителей города, совершенствования маршрутной сети городского пассажирского транспорта с учетом многочисленных жалоб и предложений населения за период 2014-2017 года.
Вместе с тем с данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на обстоятельствах, хотя и существующих в действительности, но не имеющих правового значения для разрешения административного иска.
В п.п. "а" пункта 28, пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что, проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:
а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В Пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства" разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.
Однако, вопреки требованиям КАС РФ с учетом приведенного выше толкования суд апелляционной инстанции вошел в исследование и установление обстоятельств целесообразности принятия органом местного самоуправления решения об отмене транспортного маршрута Т-90, обосновав свои выводы именно недоказанностью ответчиком целесообразности принятия такого решения по вопросу планирования развития транспортной инфраструктуры в городе Нижнем Новгороде, что указывает на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального законодательства, которое повлияло на результат принятого решения.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение районного суда, не учел, что оспариваемое постановление администрации города Нижнего Новгорода в части отмены маршрута регулярных перевозок Т-90 как публично-правовой акт не нарушает прав юридического лица ООО "Мещеряков и К", состоящего с органом местного самоуправления в договорных отношениях по перевозке пассажиров и багажа, и данные правоотношения являющиеся частно-правовыми, вытекают из коммерческой деятельности заявителя, тогда как основанием для оспаривания нормативно-правового акта является его действие в сфере публичных правоотношений и касается прав неопределенного круга лиц - пассажиров пользоваться городским пассажирским транспортом на том или ином маршруте, к которым ООО "Мещеряков и К" как юридическое лицо не относится.
Также не является основанием для признания неправомерными действий администрации города Нижнего Новгорода, выразившихся в отмене маршрута Т-90, мотив суда апелляционной инстанции о продолжении правоотношений городской администрации с перевозчиком после принятия решения о прекращении действия маршрута и об отсутствии воли сторон на прекращение договорных отношений, поскольку экономические договорные правоотношения двух хозяйствующих субъектов не являются предметом настоящего спора.
Довод суда апелляционной инстанции о незаконности оспариваемого постановления, основанный, в том числе на том, что действия администрации города при издании Документа планирования были признаны решением Нижегородского УФАС России по делу N 1619-ФАС52-10/16 нарушающими федеральное законодательство, а именно ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", основан на обстоятельствах, не являющихся юридически значимыми для данного дела. Выводы суда апелляционной инстанции о нарушении прав заявителя действиями органа местного самоуправления, создавшими для заявителя необоснованные ограничения как субъекта предпринимательской деятельности, не основаны на исследованных им доказательствах, поскольку в решении УФАС, на которое сослался суд, отсутствуют указания на признание незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода в отношении маршрута Т-90 (т.1 л.д.29-31).
В пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" разъяснено, что если судом кассационной инстанции будет установлено, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке существенного и непреодолимого характера (например, судебное постановление в нарушение требований статьи 60 ГПК РФ основано на недопустимых доказательствах), суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного постановления (определения).
Исходя из толкования норм процессуального права, приведенного в данном постановлении, принятое судом апелляционной инстанции в качестве доказательства решение Нижегородского УФАС России по делу N 1619-ФАС52-10/16 не отвечает требованиям относимости доказательств, установленных ст.59 ГПК РФ.
Иных обоснований не соответствия оспариваемого постановления администрации города Нижнего Новгорода Федеральному закону N 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции" апелляционное определение не содержит. Следовательно, нельзя считать установленными судом апелляционной инстанции обстоятельства противоречия оспариваемого постановления данному Федеральному закону.
Следует учесть, что административный истец не оспаривал Документ планирования, утвержденный постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 12 июля 2016г. N 2051, судом он не признан незаконным и не отменен. Также истцом не оспорено Положение N 33 от 22 февраля 2017г., утвержденное решением городской Думы города Нижнего Новгорода, оно не признано незаконным и не отменено.
В нарушение положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующих оспаривание нормативных правовых актов, суд апелляционной инстанции признал обжалуемый нормативно-правовой акт - постановление администрации города Нижнего Новгорода противоречащим другим нормативно-правовым актам - постановлению администрации города Нижнего Новгорода и решению городской Думы города Нижнего Новгорода, имеющим с обжалуемым равную юридическую силу, что не является основанием для признания обжалуемого нормативно-правового акта незаконным.
