УТВЕРЖДЕН
Президиумом Верховного Суда
Российской Федерации
20 декабря 2017 года
Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации по итогам избирательных кампаний 2016 и 2017 годов провел обобщение дел, связанных с разрешением споров о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, рассмотренных Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (далее - Судебная коллегия по административным делам).
В производстве Судебной коллегии по административным делам находились следующие категории дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а именно об отмене:
решения избирательной комиссии о регистрации либо об отказе в регистрации кандидата;
регистрации кандидата;
регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов;
регистрации списка кандидатов.
В 2016 году Судебная коллегия по административным делам рассмотрела:
в качестве суда первой инстанции - 18 дел (16 об оспаривании решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и 2 дела об отмене регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выдвинутых политическими партиями в связи с непредставлением сведений о судимости, по которым требования удовлетворены);
в апелляционной инстанции - 293 дела (об отмене регистрации кандидатов с принятием новых решений о признании регистрации кандидатов законной - 15; об отказе в регистрации с вынесением нового решения о повторном рассмотрении избирательной комиссией вопроса о регистрации кандидатов - 2; о регистрации кандидата с принятием новых решений о признании законным отказа в регистрации кандидатов в депутаты - 4; о восстановлении кандидата в списках кандидатов с принятием нового решения, которым исключение признано законным, - 1; отменено и производство прекращено в связи с отказом административного истца от иска - 1);
в кассационной и надзорной инстанциях - 118 жалоб.
За 9 месяцев 2017 года Судебной коллегией по административным делам разрешено:
в качестве суда первой инстанции - 2 дела (об оспаривании решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также об оспаривании решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о передаче вакантного мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации):
в апелляционной инстанции - 66 дел (отменены решения: 1 - об отмене регистрации кандидатов с принятием нового решения о признании регистрации законной; 1 - о заверении списка кандидатов с вынесением нового решения, которым заверение списка признано незаконным; 1 - об оспаривании результатов выборов);
в кассационной и надзорной инстанциях - 124 жалобы.
При рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации суды руководствовались:
Конституцией Российской Федерации;
федеральными законами от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 20-ФЗ), от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Федеральный закон N 95-ФЗ);
конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Анализ судебных актов позволил обобщить практику Верховного Суда Российской Федерации по следующим вопросам.
1. Вопросы, связанные с проверкой соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов и достоверности сведений, содержащихся в подписных листах
1.1. Требование о представлении в избирательную комиссию нотариально удостоверенных сведений о лицах, осуществлявших сбор подписей избирателей, и подписей этих лиц основано на законе.
К. обратился в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, которым было отказано в регистрации его как кандидата в депутаты в связи с выявлением более 10 процентов недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, отказано в удовлетворении заявленных требований.
Законом может быть предусмотрено, что при проведении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидат обязан составить и представить в комиссию список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, участников референдума, нотариально удостоверить сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей, и подписи этих лиц, а также представить в комиссию список указанных лиц в машиночитаемом виде по форме, установленной комиссией, организующей выборы, референдум (пункт 16 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ).
Соответствующими положениями закона субъекта Российской Федерации закреплено, что для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, кандидат представляет в окружную избирательную комиссию в том числе нотариально удостоверенные сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей избирателей, и подписи этих лиц.
В связи с этим судом на основании подпункта "м" пункта 6_4 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ признаны законными выводы избирательной комиссии об отказе в регистрации К. кандидатом в депутаты в связи с тем, что ряд подписных листов заверен лицами, осуществлявшими сбор подписей, в отношении которых не представлены нотариально удостоверенные сведения. Кроме того, в отдельном случае установлено отсутствие нотариально заверенной подписи лица, осуществлявшего сбор подписей.
Таким образом, правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления К. не имелось.
1.2. Неверное указание кода органа, выдавшего паспорт лицу, осуществлявшему сбор подписей избирателей, при отсутствии сведений о наименовании органа, выдавшего паспорт, явилось основанием для признания подписей недействительными.
Согласно пункту 12 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ каждый подписной лист должен быть заверен подписью лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей. Лицо, осуществлявшее сбор подписей избирателей, собственноручно указывает в том числе серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа.
В связи с этим неверное указание кода органа, выдавшего паспорт лицу, осуществлявшему сбор подписей избирателей, при отсутствии сведений о наименовании органа, выдавшего паспорт, является основанием для признания подписей недействительными, поскольку в силу подпункта "з" пункта 6_4 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ все подписи избирателей в подписном листе признаются недействительными в случае, если сведения о лице, осуществлявшем сбор подписей избирателей, указаны в подписном листе не в полном объеме или не соответствуют действительности.
1.3. На правоотношения, связанные с проверкой избирательной комиссией подписей избирателей, не распространяются положения Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации".
Установленные названным законом правила производства экспертиз не регулируют деятельность эксперта, привлеченного избирательной комиссией для проверки достоверности подписей избирателей в соответствии с пунктом 3 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ. При этом заключение эксперта, который обосновал вывод о недостоверности или недействительности подписей избирателей, подлежит оценке судом.
1.4. Действующее законодательство не предусматривает возможности внесения изменений, уточнений и дополнений в подписные листы с подписями избирателей, а также в список лиц, осуществлявших сбор этих подписей.
Г. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления избирательной комиссии, которым ему было отказано в регистрации в связи недостаточным количеством действительных подписей избирателей.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, отказано в удовлетворении заявленных требований, признаны обоснованными выводы избирательной комиссии о том, что Г. представил недостаточное количество действительных подписей избирателей.
При этом Судебная коллегия по административным делам, отклоняя доводы Г. о непредоставлении ему возможности устранить недостатки в подписных листах, обратила внимание на то обстоятельство, что в силу пункта 1_1 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ невозможно внесение изменений, уточнений и дополнений в подписные листы с подписями избирателей, а также в список лиц, осуществлявших сбор этих подписей, с целью приведения указанных документов в соответствие с установленными требованиями, поскольку названные сведения не являются сведениями о кандидате.
1.5. Неуказание в подписных листах в поддержку выдвижения кандидата номера созыва законодательного органа не признано основанием для отмены решения избирательной комиссии о регистрации кандидата.
С. обратился в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата К., ссылаясь в том числе на то, что названный кандидат нарушил форму подписных листов, поскольку не указал номер созыва законодательного органа субъекта Российской Федерации, что вводит избирателей в заблуждение и не соответствует требованиям федерального закона.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Суд пришел к выводу, что неуказание в подписных листах номера созыва законодательного органа субъекта Российской Федерации не свидетельствует о нарушении формы подписного листа, поскольку предписания о необходимости такого указания отсутствуют как в федеральном законе, так и в законе субъекта Российской Федерации.
1.6. Участие члена избирательной комиссии с правом решающего голоса в сборе подписей избирателей не допускается.
М. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления избирательной комиссии, которым ему отказано в регистрации в связи с недостаточным количеством действительных подписей избирателей.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, в удовлетворении административного искового заявления отказано, указанные выводы избирательной комиссии признаны обоснованными.
Согласно пункту 6 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ участие членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей не допускается. Подписи, собранные с нарушением положений названного пункта, являются недействительными.
Поскольку в ходе рассмотрения административного дела установлено, что в числе иных лиц сбор подписей в поддержку кандидата М. осуществляли члены участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, правовых оснований для отмены оспариваемого решения избирательной комиссии и удовлетворения административного искового заявления не имелось.
1.7. Действующее законодательство исключает возможность сбора подписей избирателей в электронном виде, а также распространения избирательной комиссией агитационных материалов кандидатов.
Решением избирательной комиссии М. отказано в возможности собирать подписи избирателей в электронном виде, а также публиковать избирательную программу на сайте избирательной комиссии. Не согласившись с таким решением, М. оспорил его в суде, ссылаясь на то, что требования о сборе подписей в электронном виде не противоречат действующему законодательству, а сбор достаточного количества подписей посредством заполнения бумажных подписных листов затруднителен.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, отказано в удовлетворении заявленных требований.
Согласно пункту 11 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ, части 11 статьи 45 Федерального закона N 20-ФЗ избиратель собственноручно ставит в подписном листе свою подпись и дату ее внесения; данные об избирателях вносятся только рукописным способом.
Таким образом, действующее законодательство не предусматривает возможности сбора подписей избирателей в электронном виде.
Кроме того, согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 48 Федерального закона N 67-ФЗ и пункту 5 части 7 статьи 62 Федерального закона N 20-ФЗ избирательным комиссиям запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы, в связи с чем исключается возможность опубликования избирательной программы кандидата на сайте избирательной комиссии.
Таким образом, правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления не имелось.
1.8. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет достоверность только тех подписей, которые представлены кандидатами в избирательную комиссию в поддержку своего выдвижения.
Д. обратился в суд с административным исковым заявлением об отмене постановления избирательной комиссии о регистрации кандидата К., мотивируя свои требования тем, что названным кандидатом в поддержку своего выдвижения представлены подписные листы с подписями депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, которые ранее отдали свои подписи в поддержку кандидата А.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, в удовлетворении заявленных требований отказано. При этом учтено, что в избирательную комиссию были представлены списки лиц, которые поставили свои подписи в поддержку кандидатов К. и А.
Вместе с тем указанные в этих списках фамилии, имена, отчества депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, отдавших свои подписи за каждого из кандидатов, не совпадали.
Доводы административного истца о том, что проверке подлежали иные нотариально заверенные подписи депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, не представленные кандидатом К. в избирательную комиссию в поддержку своего выдвижения, признаны несостоятельными, поскольку согласно пункту 20 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет достоверность подписей, представленных кандидатами в избирательную комиссию в поддержку своего выдвижения.
1.9. В случае если депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования поддержал более одного кандидата в губернаторы, засчитывается та подпись, которая проставлена раньше.
Постановлением избирательной комиссии Х. отказано в регистрации кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с представлением недостаточного количества достоверных подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. Не согласившись с таким постановлением, Х. обратился в суд с административным исковым заявлением об отмене указанного постановления.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Судом установлено, что кандидат Х. представил 53 подписи депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, собранные в 36 муниципальных образованиях. В результате проверки выявлено, что 4 депутата ранее поддержали другого кандидата.
Согласно пункту 20 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ если при проверке подписей будет выявлено, что депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования поддержал более одного кандидата, засчитывается подпись, которая по времени была проставлена раньше
Таким образом, в результате проверки представленных Х. подписей депутатов зачтено лишь 49 подписей, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации недостаточно для регистрации кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
2. Вопросы, связанные с представлением сведений, необходимых для регистрации кандидата
2.1. Неуказание ИНН в сведениях, составленных по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации N 546, не признано самостоятельным основанием для отказа в регистрации кандидата.
П. и С. обратились в суд с административным исковым заявлением об отмене постановления избирательной комиссии о регистрации Б. кандидатом в депутаты, ссылаясь в том числе на то, что названным кандидатом в сведениях, составленных по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации N 546, не указан ИНН.
Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. При этом суд исходил из того, что неуказание ИНН в названных сведениях свидетельствует о нарушении требований подпункта "в_1" пункта 24 статьи 38 Федерального закона N 67-ФЗ, предусматривающего, что наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований названного федерального закона, иного закона, является основанием для отказа в регистрации кандидата.
