УТВЕРЖДЕН

Президиумом Верховного Суда

Российской Федерации

6 декабря 2017 года

Обзор судебной практики "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

1. Осуществление обществом деятельности по реализации лекарственных препаратов (в том числе ветеринарного применения) в отсутствие лицензии и с грубым нарушением лицензионных требований подлежит квалификации по частям 2 и 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, установленной частями 2 и 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающими административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и с грубым нарушением лицензионных требований.

В ходе проверки прокурор установил, что общество реализует лекарственные препараты без соответствующей лицензии и с нарушением правил их отпуска - без рецепта врача.

В отзыве на заявление общество указывало на то, что по смыслу положений Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) и пункта 5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1081 (далее - Положение о лицензировании N 1081), лицензионные требования являются обязательными исключительно для лиц, имеющих лицензию. Учитывая, что общество осуществляло свою деятельность без лицензии, его действия не могут быть квалифицированы по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за грубое нарушение лицензионных требований.

Арбитражный суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования прокурора, отметив следующее.

Под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования (пункт 7 статьи 3 Закона N 99-ФЗ).

Данное понятие в отличие от предусмотренного в статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (утратил силу в связи с принятием Закона N 99-ФЗ), распространяется на лиц, которые обязаны иметь соответствующую лицензию при осуществлении деятельности, подлежащей лицензированию.

Пункт 5 Положения о лицензировании N 1081 содержит лишь перечень обязательных для осуществления фармацевтической деятельности требований, которым должен соответствовать лицензиат.

Вместе с тем это не означает, что данные требования не должны применяться к другим лицам, осуществляющим фармацевтическую деятельность.

Иное понимание Закона N 99-ФЗ приведет к ситуации, при которой лицо, осуществляющее лицензируемый вид деятельности, но не исполнившее обязанность по получению лицензии на ее ведение и совершившее нарушение лицензионных требований, будет освобождено от наказания. При этом общественная опасность совокупности совершенных лицом нарушений лицензионных требований может в значительной степени превышать общественную опасность действий, связанных с осуществлением деятельности без лицензии.

В такой ситуации освобождение лица от административной ответственности за нарушение лицензионных требований будет противоречить принципам соразмерности наказания и его неотвратимости, равенства всех перед законом.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 5 и пунктом 6 Положения о лицензировании N 1081 нарушение правил отпуска лекарственных препаратов является грубым нарушением лицензионных требований.

Таким образом, учитывая, что общество осуществляло деятельность без лицензии и одновременно с грубым нарушением лицензионных требований, требования прокурора подлежат удовлетворению.

Арбитражный суд апелляционной инстанции оставил решение арбитражного суда без изменения.

2. Осуществление лицом запрещенной для него лицензируемой деятельности с нарушением установленных правил ее ведения не препятствует квалификации данного деяния как по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), так и по статье КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение правил ее осуществления.

Административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ и частью 2 статьи 14.16 КоАП РФ, за хранение алкогольной продукции без лицензии и сопроводительных документов.

Арбитражный суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования, указав следующее.

В силу положений пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закона N 171-ФЗ) хранение этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции подлежит лицензированию.

Законом прямо предусмотрен запрет на оборот алкогольной продукции без соответствующей лицензии и сопроводительных документов (абзацы 7 и 8 пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ).

Кроме того, оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется только при наличии сопроводительных документов, удостоверяющих легальность их производства и оборота (пункт 1 статьи 10.2 Закона N 171-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 и пунктом 1 статьи 16 Закона N 171-ФЗ индивидуальные предприниматели вправе осуществлять только розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи и ни при каких обстоятельствах не могут получить лицензию на осуществление видов деятельности из числа указанных в пункте 2 статьи 18 Закона N 171-ФЗ.

Следовательно, распространение действия на индивидуального предпринимателя требований Закона N 171-ФЗ к осуществлению такой деятельности, в частности о наличии сопроводительных документов на хранимую алкогольную продукцию, является недопустимым.

Часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна).

Частью 2 статьи 14.17.1 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 29.07.2017 N 265-ФЗ) административная ответственность индивидуального предпринимателя установлена только за незаконную продажу алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции.

Учитывая, что Законом N 171-ФЗ не предусмотрена возможность получения индивидуальным предпринимателем лицензии на хранение алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а положениями КоАП РФ не установлено специальной ответственности за её незаконное хранение, заявление административного органа не подлежит удовлетворению.

Арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение арбитражного суда первой инстанции, привлек индивидуального предпринимателя к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ и части 2 статьи 14.16 КоАП РФ и назначил наказание с учетом статьи 4.4 КоАП РФ, отметив следующее.

В соответствии с пунктом 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 47 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" в том случае, если индивидуальный предприниматель, в нарушение пункта 1 статьи 11 и пункта 1 статьи 16 Закона N 171-ФЗ, осуществляет какой-либо иной вид деятельности из числа перечисленных в пункте 2 статьи 18 Закона, он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без соответствующей лицензии.

То обстоятельство, что для индивидуального предпринимателя установлен запрет на осуществляемую им деятельность, не может служить основанием для освобождения его от ответственности за ее ведение с нарушением установленных Законом N 171-ФЗ требований и правил.

Следует обратить внимание, что с 30.07.2017 за хранение алкогольной продукции без лицензии индивидуальные предприниматели могут быть привлечены к административной ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 29.07.2017 N 265-ФЗ.

3. Осуществление юридическим лицом деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без лицензии свидетельствует о нарушении требований промышленной безопасности и может быть квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к административному органу о признании незаконным постановления о назначении ему административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ за осуществление деятельности по эксплуатации производственного объекта с нарушением требований промышленной безопасности или лицензионных требований на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.

Суд исходил из того, что административным органом доказано наличие события и состава вмененного обществу административного правонарушения, объективная сторона которого состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Суд сделал вывод о том, что часть 1 статьи 9.1 КоАП РФ допускает применение административной ответственности к лицу и в случае отсутствия у него лицензии на осуществление указанной деятельности.

Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, постановление по делу об административном правонарушении признано недействительным в связи с отсутствием оснований для квалификации правонарушения по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ и необходимостью квалифицировать правонарушение, объективная сторона которого состоит в осуществлении предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если таковое для данного вида деятельности обязательно, по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд счел, что осуществление подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности независимо от ее вида и сферы, в которой она осуществляется, посягает на отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируемые Законом N 99-ФЗ и принятыми на его основе иными нормативными правовыми актами.

Отменяя постановление арбитражного суда апелляционной инстанции и оставляя в силе решение арбитражного суда первой инстанции, суд округа основывал свой вывод на следующем.

Одним из требований, предусмотренных частью 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), к организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, является обязанность иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с этим осуществление обществом деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без лицензии само по себе свидетельствует о нарушении требований промышленной безопасности, установленных Законом N 116-ФЗ, и, следовательно, наличии в действиях общества признаков состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

4. Осуществление лицом деятельности по присмотру и уходу за детьми с организацией их досуга без реализации образовательных программ не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, так как индивидуальный предприниматель оказывает услуги по дошкольному образованию, не имея лицензии на осуществление образовательной деятельности в соответствии с пунктом 40 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ.

Арбитражный суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований на основании следующего.

Индивидуальный предприниматель организовал группы кратковременного пребывания детей (мини-сад), для занятий с которыми привлечены педагоги, имеющие специальное профессиональное образование, на основании заключенных с ними договоров возмездного оказания услуг. В рамках мини-сада проводятся занятия по ознакомлению детей с окружающим миром, музыке, конструированию, физкультуре, рисованию, действиям с предметами, развитию речи, лепке. Индивидуальным предпринимателем и родителями были заключены договоры оказания услуг, согласно которым индивидуальный предприниматель совместно с педагогическими работниками осуществляют присмотр и уход за детьми с организацией их досуга в виде развивающих занятий с учетом их возрастных особенностей (лепка, рисование, игры, игрушки и др.).

Суд исходил их того, что образовательной считается деятельность по реализации образовательных программ в системе образования (пункт 9 статьи 2, пункты 1 и 7 статьи 10, пункт 17 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", далее - Закон об образовании).

Суд счел, что деятельность индивидуального предпринимателя направлена на присмотр и уход за детьми с организацией их досуга и не связана с реализацией образовательных программ, поэтому не является образовательной деятельностью в смысле Закона об образовании, а довод прокурора о том, что индивидуальный предприниматель предоставляет услуги по дошкольному образованию, следует признать ошибочным.

Суд также указал на то, что Закон о лицензировании содержит исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, осуществление мероприятий и организация досуга детей не названы в числе этих видов деятельности.

Учитывая, что в мини-саду образовательная деятельность не осуществлялась, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения индивидуального предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции решение арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения.

5. Осуществление мероприятий по дезинфектологии в рамках медицинской деятельности не влечет применение административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Арбитражный суд первой инстанции установил, что в отношении общества, осуществляющего медицинскую деятельность по оказанию первичной стоматологической медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, административным органом была проведена плановая выездная проверка, в ходе которой выявлен факт выполнения обществом работ по дезинфекции, предстерилизационной очистке и стерилизации изделий медицинского назначения. При этом у общества отсутствовало специальное разрешение (лицензия) на осуществление деятельности по дезинфектологии и не содержалось в предоставленной обществу лицензии на осуществление медицинской деятельности такого вида работ, как дезинфектология.

Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены по следующим основаниям

Суды сочли, что Закон N 99-ФЗ, а также Положение о лицензировании медицинской деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 (далее - Положение N 291), обозначают дезинфектологию в качестве самостоятельного вида работ (услуг), для осуществления которой необходима лицензия.

Арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя решение арбитражного суда первой инстанции и постановление арбитражного апелляционного суда и отказывая административному органу в удовлетворении требования, отметил, что из системного толкования норм Закона N 99-ФЗ и Положения N 291 следует, что работы (услуги) по дезинфектологии подлежат лицензированию как вид медицинской деятельности лишь в тех случаях, когда они оказываются в качестве самостоятельных работ (услуг).

Суд округа указал, что суды не приняли во внимание нормы санитарно-эпидемиологических правил, согласно которым проведение мероприятий по дезинфектологии является обязательным для организаций, осуществляющих медицинскую деятельность (санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18.05.2010 N 58 (далее - СанПиН 2.1.3.2630-10)).

Таким образом, выводы арбитражных судов первой и апелляционной инстанций в отношении деятельности общества являются ошибочными, ввиду того что общество не оказывает медицинских услуг по дезинфектологии, выраженных в медицинском вмешательстве и имеющих самостоятельное значение, не предоставляет услуг по медицинской помощи в области дезинфектологии, а проведение дезинфекционных мероприятий по дезинфекции, предстерилизационной очистке и стерилизации изделий медицинского назначения, используемых в работе общества, является его обязанностью в соответствии с положениями СанПиН 2.1.3.2630-10.

На этом основании суд кассационной инстанции не усмотрел в действиях общества признаков состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

6. Осуществление обществом фармацевтической деятельности с грубым нарушением лицензионных требований может быть квалифицировано по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В ходе проведенной прокуратурой проверки установлено, что общество, осуществляя в аптеке фармацевтическую деятельность (хранение, розничная торговля и отпуск лекарственных препаратов для медицинского применения), нарушает условия хранения лекарственных препаратов и не имеет минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи.

Арбитражный суд первой инстанции в связи с неподведомственностью данного спора арбитражному суду прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), указав, что в рассматриваемой ситуации действия общества должны быть квалифицированы не по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, а по части 1 статьи 14.4.2 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение правил оптовой торговли лекарственными средствами и порядка розничной торговли лекарственными препаратами.