Верховный Суд Российской Федерации
АПЕЛЛЯЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 17 октября 2017 года N АПЛ17-318

     
[Об оставлении без изменения решения суда о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 20 июня 2012 г. N 1212 "Об утверждении Инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов на объектах таможенной инфраструктуры"]

(Извлечение)

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Ситникова Ю.В. при секретаре Горбачевой Е.А. с участием прокурора Масаловой Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кобцевой Любови Ивановны, Тульской Елены Борисовны о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 20 июня 2012 г. N 1212 "Об утверждении Инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов на объектах таможенной инфраструктуры" по апелляционной жалобе Федеральной таможенной службы (далее также - ФТС России) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2017 г., которым административное исковое заявление было удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя ФТС России Шамиловой Е.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения Кобцевой Л.И., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Приказом ФТС России от 20 июня 2012 г. N 1212 утверждена Инструкция по организации пропускного и внутриобъектового режимов на объектах таможенной инфраструктуры (далее - Приказ, Инструкция соответственно).

Приказами ФТС России от 14 января 2014 г. N 22, от 9 июня 2014 г. N 1065 и от 13 августа 2014 г. N 1515 в Инструкцию внесены изменения и дополнения.

Граждане Кобцева Л.И. и Тульская Е.Б. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать Приказ недействующим, ссылаясь на то, что он содержит нормативные правовые положения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, однако в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован. В обоснование заявления административные истцы указали, что положения Инструкции, устанавливающие запрет на проведение звукозаписи, фото-, кино- и видеосъёмки без разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, осуществляющего служебную деятельность на соответствующем объекте, были применены при рассмотрении Шереметьевской таможней дела об административном правонарушении в отношении Тульской Е.Б., в результате чего Кобцевой Л.И., представляющей её интересы, запретили использовать ноутбук со справочной правовой системой "ГАРАНТ".

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2017 г. административное исковое заявление Кобцевой Л.И. и Тульской Е.Б. удовлетворено, Приказ признан не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе ФТС России полагает, что содержащиеся в Приказе и Инструкции положения не обладают признаками, присущими нормативному правовому акту, направлены исключительно на организацию правил поведения определённого круга лиц, находящихся на конкретной территории объекта таможенной инфраструктуры; преследуют цель исключить возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на охраняемые объекты и с охраняемых объектов и обеспечить сохранность служебных документов, компьютерной техники, средств связи, материальных ценностей и иного имущества. Административный ответчик просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым отказать административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) просит рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, оставив обжалуемое решение без изменения, апелляционную жалобу ФТС России без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее также - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведёт Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9); суду при рассмотрении дела по существу надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 17).

Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Инструкция содержит нормативные правовые положения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем она подлежала регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию. Однако данные правила введения в действие нормативного правового акта Федеральной таможенной службы не были соблюдены.

В нарушение приведённых выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Приказ и утверждённая им Инструкция не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Доводы апелляционной жалобы ФТС России об исключительно организационном и внутриведомственном характере Приказа судом первой инстанции проверялись и правомерно признаны несостоятельными исходя из содержания оспоренного акта, в котором имеются нормативные предписания, адресованные неопределённому кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Так, Инструкция содержит определения терминов, в том числе "объект таможенной инфраструктуры", "объект ФТС России", "пропускной режим", "внутриобъектовый режим". В формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.

Под пропускным режимом (пункт 4 Инструкции) понимается порядок, обеспечиваемый совокупностью правил и мероприятий, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов (материальных ценностей) на охраняемый объект (с охраняемого объекта).

Согласно пункту 5 Инструкции установление пропускного режима на объекте предусматривает определение порядка пропуска на объект (на охраняемые территории и в охраняемые здания) различных категорий посетителей, в том числе иностранных граждан и лиц, производящих строительные (ремонтные) работы или обеспечивающих жизнедеятельность данного объекта (подпункт 6); перечня предметов, запрещённых к проносу (провозу) на объект (подпункт 9); порядка оформления, учёта, выдачи, возврата и уничтожения временных, разовых, временных транспортных, разовых транспортных и материальных пропусков (подпункт 10); перечня документов, удостоверяющих личность предъявителей временных, разовых, временных транспортных и разовых транспортных пропусков при их пропуске на объект (подпункт 12).

Пункт 6 определяет перечень документов, удостоверяющих личность.

Инструкция закрепляет порядок пропуска посетителей по разовым (разовым транспортным) пропускам и без оформления пропусков (пункты 37-41), порядок пропуска иностранных граждан (пункты 42-47), оформление разовых пропусков, выдаваемых посетителям (пункты 76-80), а также общие правила внутриобъектового режима (пункты 98-103).

Пункт 101 Инструкции устанавливает общеобязательные требования, согласно которым на объектах запрещается проводить звукозапись, фото-, кино- и видеосъёмку без разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, осуществляющего служебную деятельность на данном объекте, курить в местах, не оборудованных для этой цели, совершать действия, нарушающие (изменяющие) установленные режимы функционирования технических средств охраны и пожарной сигнализации, находиться в состоянии алкогольного опьянения и распивать спиртные напитки.

Согласно пункту 102 Инструкции на объекты запрещается проносить (провозить): огнестрельное, газовое и холодное оружие, боеприпасы к огнестрельному и газовому оружию, специальные средства, электрошоковые устройства, за исключением тех случаев, когда право на их пронос (провоз) предоставлено законодательством Российской Федерации; взрывчатые и взрывоопасные вещества; пиротехнические устройства; отравляющие и токсичные вещества; горюче-смазочные и легковоспламеняющиеся (жидкости, материалы); ядовитые вещества; алкогольные напитки; наркотические и психотропные средства; крупногабаритные сумки, коробки, другую ручную кладь, выходящую за рамки понятий: портфель, папка, дамская сумка - без осмотра; ёмкости, упаковки с нарушением оболочки, содержащие сыпучие материалы (жидкости); другие предметы (вещества), представляющие опасность для жизни и здоровья людей.

Таким образом, судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора; выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству; постановлено законное и обоснованное решение об удовлетворении административного искового заявления Кобцевой Л.И., Тульской Е.Б.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной таможенной службы - без удовлетворения.

Председательствующий
В.Ю.Зайцев

Члены коллегии
Н.А.Ксенофонтова
Ю.В.Ситников

Электронный текст документа

подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:

рассылка