ПЛЕНУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 июня 2018 года N 28
О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях
В целях обеспечения единства практики применения судами законодательства о публичных мероприятиях при разрешении административных дел и дел об административных правонарушениях Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации",
постановляет:
Дать следующие разъяснения:
Вопросы, возникающие при рассмотрении административных дел, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях
1. В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Данное конституционное право обеспечивается государственной защитой и предоставляет гражданам возможность свободно выражать и формировать мнения, выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, оказывая тем самым влияние на деятельность органов публичной власти, в том числе посредством критики совершаемых ими действий и принимаемых решений, либо получать информацию о деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования при встрече соответствующего депутата с избирателями. При этом данное право может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства на основе принципов юридического равенства и соразмерности (пропорциональности) допустимых ограничений указанного права (часть 3 статьи 17, части 1 и 2 статьи 19, часть 1 статьи 45, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Порядок обеспечения реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования регламентирован Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон о публичных мероприятиях), согласно которому законодательство Российской Федерации о публичных мероприятиях, основанное на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, помимо названного закона включает иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а в случаях, предусмотренных Законом о публичных мероприятиях, - нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (часть 4 статьи 8), Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 11), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7, части 1_1, 2_2, 3 и 3_1 статьи 8 и часть 1 статьи 11); проведение публичных мероприятий в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума помимо Закона о публичных мероприятиях регулируется также законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах (части 1 и 2 статьи 1).
Законом о публичных мероприятиях предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, позволяющий органам власти принять разумные и необходимые меры для реализации конституционного права граждан на проведение публичного мероприятия в условиях, обеспечивающих соблюдение интересов государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения и защиты прав и свобод других лиц.
В целях осуществления права на проведение публичного мероприятия в указанных условиях Закон о публичных мероприятиях устанавливает возможность проведения согласительных процедур между организаторами публичных мероприятий и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (далее - органы публичной власти), направленных на определение места, времени, формы и иных условий проведения публичных мероприятий, отвечающих достижению законной цели планируемого публичного мероприятия и соблюдению интересов иных лиц, обеспечению общественного порядка и безопасности.
Решения, действия (бездействие) органа публичной власти, связанные с организацией публичного мероприятия, в том числе запланированного к проведению в рамках избирательной кампании, равно как и иные решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушающие право граждан на проведение публичных мероприятий либо создающие препятствия к осуществлению этого права, могут быть оспорены в суд общей юрисдикции по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
2. Оспорить решение, действие (бездействие) органа публичной власти, связанные с согласительными процедурами или отказом в проведении публичного мероприятия, вправе его организатор, лицо, уполномоченное организатором выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия (далее - лицо, уполномоченное организатором), а также прокурор (часть 1 статьи 39, части 1, 2 и 4 статьи 218 КАС РФ).
Оспорить действия и решения по приостановлению, прекращению публичного мероприятия вправе его организатор, лицо, уполномоченное организатором, прокурор, участники данного мероприятия, чьи права на проведение публичного мероприятия нарушены, в том числе путем предъявления коллективного административного иска (статьи 15-17, 19 Закона о публичных мероприятиях, статьи 42, 218 КАС РФ).
Иные действия (бездействие), решения уполномоченного представителя органа публичной власти, уполномоченного представителя органа внутренних дел, сотрудника полиции, военнослужащего и (или) сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации, сотрудников органа федеральной службы безопасности, органа государственной охраны могут быть оспорены организатором публичного мероприятия, лицом, уполномоченным организатором, а также любым участником публичного мероприятия, чьи права нарушены этими действиями (бездействием), решениями, в том числе путем предъявления коллективного административного иска (статьи 13-17 Закона о публичных мероприятиях, статьи 42, 218 КАС РФ).
3. Административное исковое заявление может быть подано в суд по месту нахождения административного ответчика независимо от места проведения публичного мероприятия (часть 1 статьи 22 КАС РФ).
4. Обратить внимание судов на то, что административные дела об оспаривании отказа в согласовании проведения публичного мероприятия, обоснованного предложения об изменении места и (или) времени его проведения либо предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях (далее - решения органа публичной власти) рассматриваются с учетом особенностей, предусмотренных главой 22 КАС РФ для рассмотрения данных дел.
К числу указанных особенностей относятся:
- сокращенный срок обращения с административным исковым заявлением в суд - в течение десяти дней со дня, когда организатору публичного мероприятия стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов (часть 4 статьи 219 КАС РФ);
- сокращенный срок на направление судом лицам, участвующим в деле, копий определения о принятии к производству суда административного искового заявления - в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий (часть 4 статьи 222 КАС РФ);
- сокращенный срок на рассмотрение административного дела об оспаривании законности решений органов публичной власти - данное дело подлежит рассмотрению в максимально короткие сроки, позволяющие принять решение до дня проведения публичного мероприятия, но не позднее десяти дней со дня поступления в суд административного искового заявления (часть 4 статьи 226 КАС РФ);
- сокращенный срок на составление мотивированного решения об отказе в удовлетворении административного иска, если по окончании судебного разбирательства по административному делу в судебном заседании объявлена только резолютивная часть решения суда, - в день принятия решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания (часть 4 статьи 227 КАС РФ);
- незамедлительное после изготовления решения вручение или направление лицам, участвующим в деле, их представителям копий решения суда по административному делу, рассмотренному до дня или в день проведения публичного мероприятия, с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий (часть 6 статьи 227 КАС РФ);
- немедленное исполнение решения суда, которым признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа публичной власти по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (часть 8 статьи 227 КАС РФ).
Апелляционные жалоба, представление, поступившие на решение суда по административному делу об оспаривании решения органа публичной власти до дня проведения публичного мероприятия, подлежат немедленному принятию к производству и рассмотрению с целью вынесения апелляционного определения не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия (часть 3 статьи 305 КАС РФ). В случае, если после рассмотрения административного дела по апелляционным жалобе, представлению поступят иные апелляционные жалобы, представления, они подлежат рассмотрению судом апелляционной инстанции в порядке статьи 312 КАС РФ.
5. В целях реализации части 2 статьи 5 Закона о публичных мероприятиях сведения о соответствии организатора публичного мероприятия требованиям, предъявляемым к данному лицу (в частности, справка об отсутствии судимости), могут быть представлены организатором публичного мероприятия совместно с уведомлением о его проведении (части 1 и 2 статьи 5, часть 1 статьи 7, часть 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
6. Сроки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, предусмотренные частью 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях и исчисляемые в календарных днях, не включают дни направления уведомления и проведения публичных мероприятий.
Соответственно, уведомление о проведении публичного мероприятия должно быть получено органом публичной власти не ранее дня, после которого остается 15 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия, и не позднее дня, после которого остается 10 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия.
Аналогичным образом исчисляются сроки, предусмотренные для подачи уведомления о проведении публичного мероприятия депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями и о проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств.
Если последний день срока подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (за исключением проведения пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции) совпадает с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем, то уведомление подается в рабочий день, предшествующий данному дню, в рамках срока, установленного частью 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях.
7. Судам следует учитывать, что уведомление о проведении публичного мероприятия, поданное за пределами периода, установленного частью 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях, не подлежит рассмотрению, о чем организатор публичного мероприятия должен быть незамедлительно уведомлен (часть 5 статьи 5, пункт 1 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
Уведомление, поданное ранее установленного частью 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях срока, не лишает организатора публичного мероприятия права на повторное обращение с уведомлением о проведении публичного мероприятия в пределах установленного срока.
8. Уведомление о проведении публичного мероприятия подается в орган публичной власти в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях). Проведение публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) на территории (в помещении), находящейся в частной собственности или ином законном владении, в том числе в торговом центре и на иной территории (в ином помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, не освобождает организатора от подачи уведомления о его проведении.
9. При рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти судам следует учитывать, что в соответствии с частью 2_1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.
Исходя из этого не является отказом в согласовании проведения публичного мероприятия направление органом публичной власти в адрес организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, включая направление письменного мотивированного предупреждения о том, что организатор публичного мероприятия и его участники могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке в случае нарушения ими при проведении публичного мероприятия требований Конституции Российской Федерации и (или) запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации (далее - мотивированное предупреждение). Указанные меры предполагают дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия с органом публичной власти в целях определения места, времени, формы и иных условий проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1, часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
Неисполнение органом публичной власти иных обязанностей, предусмотренных частью 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях, также не может расцениваться как отказ данного органа в согласовании проведения публичного мероприятия.
При рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.
С учетом этого суду в каждом конкретном случае надлежит исследовать все выдвигаемые органом публичной власти доводы и представленные им доказательства, а также оценивать их на предмет наличия относимых и достаточных оснований для осуществленного вмешательства.
10. Обратить внимание судов на недопустимость доведения до сведения организатора публичного мероприятия предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях по истечении трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - по истечении дня его получения) (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях). Продления данного срока в случае, когда один из дней данного срока приходится на нерабочий день, Законом о публичных мероприятиях не предусмотрено.
В связи с этим органу публичной власти следует использовать все доступные ему средства связи и доставки, позволяющие довести в указанный срок содержание названных документов до сведения организатора публичного мероприятия с фиксацией факта получения соответствующей информации адресатом.
Если в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) органом публичной власти не доведено до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия или предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное, в том числе при возникновении вопроса о привлечении лица к предусмотренной законодательством Российской Федерации ответственности, за исключением случая, когда организатор публичного мероприятия уклоняется от получения соответствующего предложения.
11. В случае несоответствия указанных в уведомлении цели, формы и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях орган публичной власти обязан в течение трех дней со дня получения уведомления о его проведении (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) довести до сведения организатора публичного мероприятия предложения об устранении данного несоответствия (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
В связи с этим обратить внимание судов на то, что цель публичного мероприятия, указанная в уведомлении о его проведении, должна быть определенной и не допускающей ее произвольного или неоднозначного толкования, а также отражать планируемый результат проведения публичного мероприятия.
Если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, то орган публичной власти в рамках согласительных процедур обязан незамедлительно направить организатору публичного мероприятия мотивированное предупреждение (часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
При этом мотивированное предупреждение носит информационно-предупредительный характер и подлежит оспариванию в суде одновременно с предложением об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях (часть 4 статьи 219 КАС РФ).
Предложение об устранении несоответствия условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях и мотивированное предупреждение могут содержаться в одном документе.
В силу пункта 3 части 4 статьи 5 Закона о публичных мероприятиях организатор данного мероприятия обязан обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о его проведении или измененных в результате согласования с органом публичной власти. Соответственно, проведение публичного мероприятия в условиях, не согласованных с органом публичной власти, в том числе относительно целей и форм его проведения, является нарушением требований Закона о публичных мероприятиях и может повлечь привлечение организатора такого публичного мероприятия к ответственности в установленном порядке.
12. Предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
К таким интересам могут быть отнесены: сохранение и (или) восстановление нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной, социальной или транспортной инфраструктуры и связи (например, аварийный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения), либо необходимость поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время, в том числе ввиду угрозы обрушения зданий и сооружений или превышения нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия), либо недопустимость создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, либо иные подобные причины (часть 2_2 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).
Судам необходимо учитывать, что неудобства, вызываемые проведением публичного мероприятия, для граждан, не участвующих в нем, а также предположения органа публичной власти о возможности возникновения указанных неудобств сами по себе не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
