ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 03 апреля 2015 года Дело N 3-30/2015

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г.,

с участием прокурора Кичаевой О.А.,

при секретаре Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие N 1" о признании недействующей статью 6.4 областного закона Ленинградской области от 02 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях",

установил:

24.06.2003 Законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон N 47-оз "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Ленинградской области 02.07.2003. Закон опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 15 от 23.07.2003 и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

24.04.2013 Законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон N 31-оз "О внесении изменений в областной закон "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Ленинградской области 21.05.2013. Закон опубликован на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 10.06.2013 и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Статьей 6.4 областного закона Ленинградской области N 47-оз "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Ленинградской области от 21.05.2013 N 31-оз) установлена административная ответственность за нарушения в сфере организации обслуживания пассажиров наземным пассажирским транспортом общего пользования.

В соответствии с ч. 1 ст. 6.4 областного закона Ленинградской области N 47-оз "Об административных правонарушениях" (далее - закона Ленинградской области N 47-оз) оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по межмуниципальным и пригородным маршрутам в случае, если отсутствует договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

Согласно части 2 статьи 6.4 закона Ленинградской области N 47-оз оказание услуг населению по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по внутримуниципальным маршрутам с нарушением порядка организации транспортного обслуживания, установленного соответствующим муниципальным правовым актом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

В отношении ООО "Автотранспортное предприятие N 1" (далее - ООО "АТП N 1") 04.03.2015 вынесено постановление N 9-15 о назначении административного наказания. ООО "АТП N 1" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 6.4 закона Ленинградской области N 47-оз и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150000 рублей (л.д. 25).

ООО "АТП N 1" обратилось в суд с заявлением о признании недействующей ст. 6.4 закона Ленинградской области N 47-оз указав, что данная правовая норма установлена вне пределов ведения субъекта Российской Федерации в нарушение требований статей 1.3, 1.3.1 КоАП РФ. Регулярные перевозки пассажиров автомобильном транспортом, в том числе в городском и пригородном сообщениях, осуществляются с соблюдением требований федеральных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности и комфорта пассажиров, в том числе с соблюдением лицензионных требований. К лицензионным требованиям относится соблюдение перевозчиком требований о правилах регулярных перевозок пассажиров (допуска к маршруту, соблюдение маршрута, режима, расписания и других условий). Ответственность за нарушение лицензионных требований предусмотрена ст. 14.1 КоАП РФ. Поскольку вопросы административной ответственности в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания урегулированы федеральным законодательством, то установление субъектом Российской Федерации дополнительной административной ответственности в этом случае порождает коллизию региональных и федеральных норм. Кроме того, из положений ст. 26.3 закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 следует, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют полномочия по осуществлению государственного контроля в области организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом (за исключением перевозок пассажиров и багажа легковым такси).

В письменных возражениях представитель губернатора Ленинградской области указал, что заявителем не представлено доказательств нарушения своих прав ч. 2 ст. 6.4 закона Ленинградской области N 47-оз. Кроме того, правовые отношения по заключению договора урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации в пределах, предоставленных пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ полномочий. Следовательно, установление административной ответственности оспариваемой заявителем нормой, действующему федеральному законодательству не противоречит (л.д. 47-49).

В судебном заседании представитель ООО "АТП N 1" С. заявление поддержал и просил признать незаконной оспариваемую статью с момента вступления решения суда в законную силу. Полагал, что субъект РФ вправе устанавливать обязанность по заключению договора на осуществление перевозок, но не вправе предусматривать административную ответственность за осуществление такой деятельности без заключения вышеуказанного договора. Указал, что фактически заключение договора является формой согласования маршрута. Обратил внимание на то, что организация была привлечена к ответственности по ст. 6.4 закона Ленинградской области N 47-оз за осуществление перевозок по маршруту без договора, несмотря на то, что заключение указанного договора невозможно, поскольку перевозка по данному маршруту осуществляется между двумя субъектами Российской Федерации - Санкт-Петербургом и Ленинградской областью.

Представитель губернатора Ленинградской области Я. в судебном заседании просила в удовлетворении заявления отказать и сообщила о том, что поддерживает доводы, изложенные в письменных возражениях на заявление.

Представитель Законодательного собрания Ленинградской области И. возражал против удовлетворения заявления. Полагал, что введя административную ответственность за осуществление регулярных перевозок пассажиров без заключения договора, органы законодательной власти Ленинградской власти не вышли за пределы своих полномочий.

В заключении по делу прокурор Кичаева О.А. указала, что заявление ООО "АТП N 1" подлежит удовлетворению. Предусмотренная оспариваемой нормой ответственность противоречит федеральному законодательству и ущемляет права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Выслушав объяснения представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5).

Принципы разграничения предметов ведения и полномочия в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым, в том числе, относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ относит к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из этого следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП РФ), одновременно установил пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.

В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В ст. 25 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз "Устав Ленинградской области" указано, что постоянно действующим высшим законодательным (представительным) органом государственной власти Ленинградской области является Законодательное собрание Ленинградской области.

Согласно п. 12 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

В Ленинградской области правомочия субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения реализованы посредством принятия областного закона Ленинградской области от 21.05.2013 N 30-оз "О наземном пассажирском транспорте общего пользования в Ленинградской области", пункт 2 статьи 4 которого устанавливает, что порядок работы перевозчиков на маршрутах регулярных перевозок определяется договорам на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком.

Согласно ст. 8 областного закона Ленинградской области от 21.05.2013 N 30-оз "О наземном пассажирском транспорте общего пользования в Ленинградской области" перевозчики, нарушившие требования, предъявляемые к их деятельности в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Ленинградской области, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и областным законом от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях".

Во исполнение положений вышеуказанной статьи в закон Ленинградской области N 47-оз введена статья 6.4, законность которой и оспаривает ООО "АТП N 1".

Судом установлено, что 01.11.2013 в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о создании ООО "АТП N 1" (л.д. 21).

01.04.2014 ООО "АТП N 1" выдана лицензия на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). К видам работ, выполняемых в составе лицензируемого вида деятельности, отнесены: регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, регулярные перевозки пассажиров в междугородном сообщении (л.д. 22).

С учетом данного обстоятельства и требований ч. 1 ст. 251 ГПК РФ заявитель вправе обратиться с настоящим заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и свободы.

Ни заявителем, ни заинтересованными лицами не отрицается, что как закон Ленинградской области N 47-оз, так и областной закон N 31-оз "О внесении изменений в областной закон "Об административных правонарушениях" приняты законодательным органом Ленинградской области с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие и опубликования законов субъекта РФ, установленных в Уставе Ленинградской области, областном законе Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" и Федеральном законе от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В то же время, заявителем указано на принятие Законодательным собранием Ленинградской области оспариваемой нормы с нарушением своих полномочий.

При проверке указанных доводов заявителя суд исходит из того, что отношения в области организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности урегулированы федеральным законодательством: Федеральными законами от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и от 08 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года N 15.

Статьей 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" предусмотрено, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из положений статьи 3 названного Федерального закона следует, что правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 2 этого Федерального закона определены такие понятия, как маршрут, под которым понимается путь следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения (пункт 8); маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке (пункт 9); остановочный пункт - место остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованное для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств (пункт 11); перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира, договору перевозки груза обязанность перевезти пассажира и доставить багаж (пункт 13); путевой лист - документ, служащий для учета и контроля работы транспортного средства, водителя (пункт 14); расписание - график, устанавливающий время или интервалы прибытия транспортных средств в остановочный пункт либо отправления транспортных средств от остановочного пункта (пункт 15).

Статьей 19 вышеуказанного Федерального закона установлено, что регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования и осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, а также определены виды регулярных перевозок пассажиров и багажа и требования к ним.

Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11 - 14), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15 - 19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24 - 28).

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

Из указанных нормативных правовых актов федерального законодательства следует, что федеральным законодателем предусмотрена обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки по расписанию и маршруту, которые утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления и перевозчик не может осуществлять регулярные перевозки по неутвержденному для него маршруту и расписанию. Таким образом, федеральный законодатель фактически устанавливает необходимость прохождения перевозчиком определенной процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок - утверждению уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления для конкретного перевозчика маршрута и расписания, по которым он будет выполнять регулярные перевозки.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года N 16-П, реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств, являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера, т.е. установленных в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Следовательно, нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения является именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Поэтому по предметам совместного ведения в сфере транспортного обслуживания населения субъекты Российской Федерации вправе принимать соответствующие нормативные акты административно-правового характера в порядке конкретизации общих положений федерального законодательства в указанной сфере, а также осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные функции.

Следовательно, требования областного закона Ленинградской области от 21.05.2013 N 30-оз "О наземном пассажирском транспорте общего пользования в Ленинградской области", устанавливающие необходимость заключения договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, имеют организационную направленность и содержат организационные нормы, которые не носят правоустанавливающий характер, а поэтому они не могут свидетельствовать об установлении новых самостоятельных правовых норм, регулирующих правоотношения в области оказания услуг автомобильным транспортом (в сфере транспортного обслуживания населения и осуществления пассажирских перевозок) на межмуниципальных и пригородных маршрутах регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, поскольку эти отношения урегулированы федеральным законодательством.

Соответственно, установив оспариваемой правовой нормой административную ответственность должностных лиц перевозчика и перевозчиков, являющихся юридическими лицами, за осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом при отсутствии договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, а также с нарушением порядка организации транспортного обслуживания, установленного соответствующим муниципальным правовым актом, региональный законодатель фактически предусмотрел административную ответственность за нарушение федеральных норм, что недопустимо, поскольку противоречит положениям пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При указанных обстоятельствах, являются несостоятельными доводы заинтересованных лиц об установлении оспариваемой нормой ответственности за нарушение самостоятельных норм нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, суд принимает во внимание, что деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относится к видам деятельности, на которые требуются лицензии (п. 24 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.