ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 16 сентября 2009 года Дело N 3-132/09
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Носове Д.Ф.
с участием прокурора Ермолина О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора об оспаривании в части областного закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях",
установил:
24 июня 2003 года законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон Ленинградской области N 47-оз "Об административных правонарушениях", который 2 июля 2003 года подписан губернатором Ленинградской области, официально опубликован в бюллетене "Вестник правительства Ленинградской области" N 15 от 23 июля 2003 года и вступил в силу по истечении десяти дней с даты официального опубликования. В указанный закон неоднократно вносились изменения, в настоящее время он действует в редакции закона области от 28 июля 2009 года N 65-оз, опубликованного в газете "Вести", N 148 от 7 августа 2009 года.
Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими статей 2.1, 5.1, 5.4, 7.1, 7.8, 7.9, 7.10 данного областного закона со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на их противоречие федеральному законодательству. В частности, указал, что статьями 2.1 и 7.1 закона области в нарушение статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено два вида административной ответственности за одно административное правонарушение. Кроме того, данными нормами предусмотрена административная ответственность за нарушение правил охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области, которые содержат требования, предусмотренные в федеральных законах и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, за нарушение которых административная ответственность установлена КоАП РФ. Вопросы об административной ответственности за совершение действий, указанных в статьях 5.1, 5.4, 7.8, 7.9, 7.10 областного закона, урегулированы КоАП РФ.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Ермолин О.В. требования заявления поддержал и просил их удовлетворить.
Представитель законодательного собрания Ленинградской области Медведев В.П. против удовлетворения заявления возражал, ссылаясь на то, что оспариваемые прокурором нормы устанавливают административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных областным и муниципальным законодательством, приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и федеральному законодательству не противоречат.
Представитель губернатора Ленинградской области Совертокина Н.А., поддержав письменные возражения, просила в удовлетворении заявления прокурора отказать.
Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора Ермолина О.В., представителей заинтересованных лиц Медведева В.П. и Совертокиной Н.А., исследовав материалы дела, суд находит заявление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу положений частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Согласно статье 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статьей 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе, административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актам Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Из содержания раздела I областного закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях" настоящий областной закон является составной частью законодательства об административных правонарушениях (статья 1.1).
К ведению Ленинградской области в сфере законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, не урегулированным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области (статья 1.3).
Административным правонарушением в целях настоящего областного закона признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим областным законом установлена административная ответственность (статья 1.4).
Статьей 2.1 областного закона установлена административная ответственность за нарушение требований по обеспечению безопасности граждан, установленных правилами охраны жизни людей на водоемах Ленинградской области.
Статьей 7.1 закона области предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами государственной власти Ленинградской области правил охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области.
Согласно статье 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждение которых согласно пункту 8 статьи 25 ВК РФ отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В Ленинградской области такие правила утверждены постановлением правительства Ленинградской области от 29 декабря 2007 года N 352.
Правила охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области регламентируют обеспечение безопасности людей на водоемах и устанавливают условия и требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на пляжах, в местах массового отдыха, туризма и спорта на водных объектах, на переправах и наплавных местах.
Исходя из определения понятий, используемых в данных Правилах, водным объектом признается природный или искусственный водоем, водоток или иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, что полностью соответствует понятию водного объекта, данному в пункте 4 статьи 1 ВК РФ.
Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод, что как статьей 2.1, так и статьей 7.1 областного закона, установлена административная ответственность за нарушение установленных в правилах охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области требований, предъявляемых к обеспечению безопасности людей на водных объектах.
При этом следует отметить, что размер административного штрафа, предусмотренный статьей 2.1, отличается от размера административного штрафа, установленного статьей 7.1, что позволяет устанавливать различное денежное взыскание за совершение одного и того же административного правонарушения.
В связи с этим, суд считает, что положения статей 2.1 и 7.1 закона области вызывают неоднозначное толкование и не обеспечивают единообразного их понимания правоприменителями, а потому их сохранение приведет к нарушению требований определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.
Кроме того, данные нормы не позволяют определить, какие именно действия или бездействие отнесены к нарушениям, влекущим административную ответственность по статьям 2.1 и 7.1 закона области, что также свидетельствует об их противоречии федеральному законодательству.
Довод законодательного собрания области о том, что правила охраны жизни людей на водоемах Ленинградской области, утвержденные постановлением правительства Ленинградской области от 3 июля 1998 года N 200-пг, утратили силу на основании постановления правительства области от 22 ноября 2006 года N 152-пг, в связи с чем, статья 2.1 областного закона фактически не действует, суд находит несостоятельными, поскольку в настоящее время правоотношения в сфере охраны жизни людей на водных объектах регулируются правилами охраны жизни людей на водных объектах Ленинградской области, утвержденными постановлением правительства области от 29 декабря 2007 года N 352.
Суд также не может согласиться с доводом законодательного собрания области о том, что по статье 7.1 областного закона административной ответственности подлежат лица, нарушившие иные правила в сфере охраны жизни людей на водных объектах, установленные органами государственности власти Ленинградской области, поскольку из содержания статьи 7.1 этого не следует, наоборот, наличие данного обстоятельства лишь подтверждает неоднозначное толкование этой нормы.
В главе 5 областного закона содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Статьей 5.1 областного закона предусмотрена ответственность за несоблюдение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Ленинградской области экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.
Охрана окружающей среды имеет федеральное значение и регулируется прежде всего Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и выводе из нее предприятий, сооружений и иных объектов, их эксплуатации сформулированы в статьях 34-39 указанного Закона.
Административная ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов установлена статьей 8.1 КоАП РФ.
Следовательно, статья 5.1 областного закона подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству, поскольку вопрос об административной ответственности за совершение действий, указанных в данной статье, уже урегулирован статьей 8.1 КоАП РФ.
Статьей 5.4 областного закона установлена административная ответственность за самовольный либо с нарушением установленных правил сброс с судов и иных плавучих средств, установок и сооружений загрязняющих веществ в водные объекты в границах территории Ленинградской области.
Правила охраны водных объектов подробно регламентированы в главе 6 ВК РФ.
Согласно статьям 55, 56 ВК РФ при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления запрещается.
Под загрязняющим веществом согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" понимается вещество или смесь веществ, количество и(или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе, радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.
Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются, в том числе, поверхностные и подземные воды (статья 4 Закона).
Согласно статье 16 Закона к видам негативного воздействия на окружающую среду относятся сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади.
Статьей 51 Закона установлен запрет на сброс отходов производства и потребления, в том числе, радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные воды.
Административная ответственность за нарушение правил охраны водных объектов, в частности, за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и(или) истощение, установлена частью 4 статьей 8.13 КоАП РФ.
Целью статьи 8.13 КоАП РФ является обеспечение административно-правовыми средствами охраны вод, их качества и природных свойств, а также соблюдение порядка водопользования и предотвращения вредных воздействий на окружающую среду.
К действиям, которые могут повлечь загрязнение водных объектов, по смыслу статьи 8.13 КоАП РФ относятся и действия, представляющие собой сброс в водные объекты загрязняющих веществ, которые ухудшают качество водных объектов.
На основании изложенного суд считает, что установление субъектом Российской Федерации административной ответственности за нарушение правил и требований в области охраны водных объектов от негативного воздействия, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, не согласуется с положениями статьи 1.3 КоАП РФ, поскольку в этом случае установление административной ответственности является прерогативой федерального законодателя. В связи с этим, статья 5.4 областного закона, как противоречащая федеральному законодательству, подлежит признанию недействующей.
В главе 7 закона области содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения против порядка управления.
Статьей 7.8 закона предусмотрена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, установленном законом Ленинградской области, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.
Законные требования должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, обусловлены его процессуальными полномочиями, установленными разделом IV КоАП РФ.
Невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административных правонарушениях, влечет административную ответственность, установленную статьей 17.7 КоАП РФ.
По смыслу статьи 17.7 КоАП РФ, установленная ею административная ответственность наступает в случае умышленного невыполнения физическим или должностным лицами законных требований должностного лица на стадии производства по делу об административном правонарушении, то есть на этапах от возбуждения дела до вступления постановления в законную силу.
По этим основаниям суд не может согласиться с доводом законодательного собрания о том, что в статье 7.8 областного закона речь идет только о должностных лицах, осуществляющих административное расследование, поскольку административное расследование является одним из элементов производства по делу об административном правонарушении.
При таких обстоятельствах статья 7.8 закона области противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующей.
Статья 7.9 закона области устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, установленном законом Ленинградской области, об устранении нарушений законодательства.
Статьей 7.10 областного закона предусмотрена административная ответственность за непринятие по постановлению (представлению, предписанию) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, установленного законом Ленинградской области.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации.
Согласно статье 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшему представлению.
Исполнение статьи 29.13 КоАП РФ обеспечивается положениями статьи 19.6 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
