САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 26 апреля 2017 года Дело N 3а-74/2017
И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И
26 апреля 2017 года Санкт-Петербург
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Павловой О.А.
при секретаре Кулик А.К.,
с участием прокурора Травкиной О.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Репина Р.Р. о признании недействующими абзаца 10 пункта 2.7, абзаца 3 пункта 2.8 Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков, утверждённого Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2016 г. № 11-н,
У С Т А Н О В И Л:
Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2016 г. № 11-н утверждён Административный регламент Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков (том 1 л.д. 197-250).
В пункте 2.7 Административного регламента содержится исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые Заявитель вправе представить, к их числу десятым абзацем перечня отнесено решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства.
В пункте 2.8. Административного регламента приведён исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, в том числе отсутствие решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства (абзац 3).
Административный регламент опубликован 16 ноября 2016 г. на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга «www.gov.spb.ru» (том 1 л.д. 196).
Репин Р.Р. обратился в суд с административным иском о признании недействующими абзаца 10 пункта 2.7, абзаца 3 пункта 2.8 Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков, утверждённого Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2016 г. № 11-н (том 1 л.д. 6, том 2 л.д. 46).
В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что оспариваемые положения, закрепляющие обязанность заявителя представить решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта для подготовки, утверждения и выдачи градостроительного плана земельного участка, не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: Градостроительному кодексу Российской Федерации, в частности статьям 45 и 46, определяющим порядок подготовки документации по планировке территории, в том числе и градостроительного плана земельного участка, и не предполагающим предоставление гражданами и юридическими лицами, обратившимися за получением градостроительного плана земельного участка, иных документов, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица; Федеральному закону от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», а именно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 15, в которых содержится запрет органам власти субъектов Российской Федерации вводить ограничения в отношении хозяйствующих субъектов или необоснованно препятствовать им в осуществлении деятельности, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; Федеральному закону от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в частности пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7, согласно которым органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных услуг.
Обосновывая нарушение своих прав оспариваемыми положениями, Репин Р.Р. ссылался на то, что 16 декабря 2016 г. обратился в Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, < адрес>, кадастровый номер №... для реконструкции многоквартирного дома, однако Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга отказал в приёме документов по причине отсутствия решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства. Административный истец полагает, что в отношении него применены оспариваемые положения, поскольку ими обусловлен отказ в приёме документов, а также, так как в ответе на его жалобу Комитет в письме от 18 января 2017 года вновь сослался на оспариваемые положения, как на правомерное основание отказа в приёме документов в связи с отсутствием решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования.
Представители административного ответчика Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Комитетом в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка принятия, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
По утверждению представителей административного ответчика Репин Р.Р. не имеет намерений реконструировать многоквартирный жилой дом, поскольку в административном иске им не указано право, которое нарушено или не может быть осуществлено, поэтому Репин Р.Р. не имеет права на обращение в Комитет за получением градостроительного плана земельного участка и имеются основания для прекращения производства по делу, предусмотренные частью 4 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Также административный ответчик указывает на то, что оспариваемые положения не содержат требования о предоставлении заявителем иных документов, нежели связанных с его идентификацией, в связи с чем, не противоречат положениям части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, административный ответчик полагает, что оспариваемыми положениями не нарушаются права административного истца, поскольку Репину Р.Р. не было отказано в приёме заявления о выдаче градостроительного плана земельного участка, доказательств обратного, по мнению административного ответчика, в материалы дела не представлено. Правовая позиция административного ответчика выражена в письменных возражениях (том 2 л.д. 3-8).
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Из пункта 1.1. Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков, утверждённого Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2016 г. № 11-н, следует, что предметом регулирования данного Административного регламента по предоставлению государственной услуги являются отношения, возникающие между заявителями и Комитетом по градостроительству и архитектуре в сфере предоставления государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Кодекса); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу (часть 3 статьи 3 Кодекса)
На основании статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 14 статьи 13 указанного Федерального закона).
В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25 июля 2011 г. № 1037 утверждён Порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций)".
Согласно пунктам 4.1 и 4.2 указанного Порядка административный регламент разрабатывается исполнительным органом (за исключением администраций районов), к компетенции которого относится предоставление (координация предоставления, организация предоставления или методическое руководство по предоставлению) соответствующей государственной услуги, и подлежит утверждению распоряжением разработчика.
Пунктом 3.39-1 Положения о Комитете по градостроительству и архитектуре, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 года № 1679, к компетенции Комитета отнесены подготовка, утверждение и выдача градостроительных планов земельных участков.
Административный регламент опубликован в соответствии требованиями пункта 1.3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 г. № 865 (на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.gov.spb.ru).
Таким образом, оспариваемый акт принят Комитетом по градостроительству и архитектуре в пределах предоставленных полномочий, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Комитет, опубликован в соответствии с установленным порядком.
Пунктом 4 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка может осуществляется в виде отдельного документа (части 1, 2).
В соответствии с частью 17 статьи 46 названного Кодекса в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, не требуется проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 данной статьи, которые регламентируют последовательность действий органов местного самоуправления в связи с подготовкой документации и вопросы проведения публичных слушаний. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа.
Вопреки доводам административного ответчика названные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и уполномоченным органом, не предусматривают не только обязанность заявителя предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица, но и обязанность лица обосновать цель истребования градостроительного плана, пройти какие-либо административные процедуры, включая получение решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
В нарушение приведённых положений в абзаце 10 пункта 2.7 Административного регламента в качестве документа, необходимого для предоставления государственной услуги, указано решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства, а в абзаце 3 пункта 2.8. Административного регламента в качестве основания для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, указано отсутствие решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства.
Таким образом, положениями абзаца 10 пункта 2.7 и абзаца 3 пункта 2.8 Административного регламента на заявителя возложена обязанность пройти предварительно процедуру получения решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта до обращения в Комитет с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, последствием неисполнения данной обязанности является невозможность получить градостроительный план земельного участка.
Суд полагает необходимым учесть также следующее.
Градостроительный план земельного участка представляет собой документ информационного характера, отражающий всю имеющуюся информацию о конкретном земельном участке и содержащий сведения о возможном его использовании. Так, в составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка, информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент), информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (часть 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В пункте 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплена обязательность включения в градостроительные регламенты, установленные применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, таких предельных параметров разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства, как требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства.
Абзацем третьим статьи 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что под архитектурным решением понимается авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте.
Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать в себя требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (пункт 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, градостроительный план земельного участка, расположенного в пределах исторического поселения - города Санкт-Петербурга, должен содержать, в том числе, и требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, применительно к конкретному земельному участку.
Часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации объектов капитального строительства.
Согласно части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Частью 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что архитектурные решения являются составной частью проектной документации.
Следовательно, право подготовить проектную документацию, включая архитектурные решения планируемого к строительству (реконструкции) объекта, возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информацию.
В тоже время, согласно пунктам 4 и 6 Закона Санкт-Петербурга "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства" решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта принимается уполномоченным органом на основании материалов архитектурно-градостроительного облика объекта, состоящих из текстовой части, содержащей описание объекта относительно окружающих его архитектурных объектов, его функциональное назначение, и графической части, содержащей изображение объекта относительно окружающих его архитектурных объектов, а также отображение использованных композиционных приемов и фасадных решений объекта.
Таким образом, региональные нормы возлагают на правообладателей земельных участков обязанность подготовить материалы архитектурно-градостроительного облика, представляющие собой не что иное, как архитектурные решения, до получения градостроительного плана земельного участка, то есть до момента, с которым федеральный законодатель связывает возникновение оснований для подготовки таких архитектурных решений, как составной части проектной документации, а, следовательно, противоречат части 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Обращает на себя внимание и то, что из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует, что градостроительный план земельного участка не выдается не только в случаях, когда правообладатель земельного участка не определился с архитектурным решением планируемого к строительству (реконструкции) объекта, но даже и в случаях, когда правообладатель не определился с самой необходимостью строительства конкретного объекта недвижимости.
Оспариваемое законодательное регулирование создаёт препятствия к принятию правообладателям земельных участков решений о строительстве конкретного объекта капитального строительства, в том числе и о его архитектурно-градостроительном облике, на основании сведений, содержащихся в градостроительном плане земельного участка.
Вопреки доводам административного ответчика, письмом Комитета по градостроительству и архитектуре от 18 января 2017 года подтверждается применение в отношении административного истца оспариваемых им положений. Так, из письма следует, что при рассмотрении жалобы Репина Р.Р. от 16 декабря 2016 г. Комитетом установлены обстоятельства обращения Репина Р.Р. в Комитет с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, < адрес>, кадастровый номер №..., отказа Комитета в приёме документов для предоставления государственной услуги по причине отсутствия решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства; в удовлетворении жалобы Репина Р.Р. отказано, действия Комитета по отказу в приёме документов признаны соответствующими действующему законодательству (том 1 л.д. 71-72). Таким образом, Репин Р.Р. не получил градостроительный план земельного участка вследствие отсутствия решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.
Ссылки административного ответчика на то, что Репиным Р.Р. не представлено письмо об отказе в приеме документов, составленное Комитетом в порядке, предусмотренном Административным регламентом Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков, утверждённым Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2016 г. № 11-н, являются несостоятельными, поскольку данный факт не препятствует установлению обстоятельства применения в отношении административного истца оспариваемых положений на основании другого допустимого доказательства - вышеуказанного письма Комитета по градостроительству и архитектуре от 18 января 2017 года. Следовательно, не имеется оснований для прекращения производства по делу.
При таких обстоятельствах административные исковые требования подлежат удовлетворению.
Определяя момент, с которого вышеназванные положения подлежат признанию недействующими, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
