КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 марта 2017 года N 10-П
По делу о проверке конституционности части 4_1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - кандидата юридических наук М.З.Шварца, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Т.В.Касаевой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 4_1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Губернатора Санкт-Петербурга - И.А.Золотовской и Е.Ю.Щедровой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" статья 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 4_1, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (пункт 2), а в часть 1 статьи 32 данного Кодекса внесено изменение, уточняющее, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 данного Кодекса (пункт 1). Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2017 года, приведенное регулирование распространено также на город федерального значения Севастополь.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, обратившееся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, просит признать названные законоположения не соответствующими требованиям Конституции Российской Федерации и приводит в обоснование своей позиции следующие доводы:
федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не вправе относить конкретное полномочие к компетенции органа определенной ветви государственной власти, а следовательно, лишение города федерального значения Санкт-Петербурга полномочия самостоятельно определять, какой именно его орган - законодательный или исполнительный - может утверждать правила землепользования и застройки, ограничивает полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, что противоречит статьям 72 (пункты "д", "к", "н" части 1), 76 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации;
возложение подготовки и утверждения правил землепользования и застройки на органы исполнительной власти городов федерального значения, которые одновременно осуществляют правоприменение и контроль за выполнением соответствующего нормативного правового акта, приводит к сосредоточению различных функций в одном органе власти, что повышает риск возникновения злоупотреблений, особенно в области сохранения памятников истории и культуры, а предоставление указанным органам необоснованного приоритета при принятии правил землепользования и застройки исключает работу депутатов с населением, парламентские дискуссии и обсуждения, снижает эффективность механизма сдержек и противовесов; тем самым нарушаются принципы демократического правового государства, вытекающие из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный в ее статье 10 принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
возложение полномочия по утверждению правил землепользования и застройки в городе федерального значения на его высший исполнительный орган государственной власти - в то время как во всех остальных субъектах Российской Федерации данное полномочие принадлежит органам местного самоуправления, осуществляющим представительные, а не исполнительно-распорядительные функции (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации), - не будучи обусловлено необходимостью сохранения единства городского хозяйства, равно как и иными объективными особенностями городов федерального значения как субъектов Российской Федерации, противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации, установленному статьей 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации и конкретизированному в ее статьях 72 (часть 2) и 76 (часть 4);
в нарушение Регламента Государственной Думы (статьи 109, 118 и 119) и Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 26_4) законопроект N 310190-6, ставший затем Федеральным законом от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ, хотя и направлялся в субъекты Российской Федерации как до, так и после его принятия в первом чтении, однако статья 23 была включена в него только во втором чтении; дополненный же текст законопроекта после его принятия во втором чтении для представления в Государственную Думу отзывов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не направлялся. В результате органы власти Санкт-Петербурга были лишены возможности выразить свое отношение к оспариваемому регулированию, принятому по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в рамках установленных согласительных процедур, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 104-108.
Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются:
часть 4_1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации - как закрепляющая полномочие по утверждению нормативными правовыми актами правил землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения за высшими исполнительными органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации;
статья 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - с точки зрения ее соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия Государственной Думой.
2. Определяющая предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов статья 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации специального указания на законодательство о градостроительной деятельности не содержит, однако, как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения, перечисленные в данной статье (определения от 1 декабря 2005 года N 468-О и от 7 февраля 2013 года N 127-О).
Как следует из статей 11 (часть 3), 72 (часть 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, осуществляется Федеральным Собранием, которое вправе устанавливать конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения. Соответственно, федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, призван определять права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым разграничивать их полномочия на основе принципа разделения властей, закрепленного статьей 10 Конституции Российской Федерации и распространяющегося на осуществление государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года N 2-П).
Исходя из этого федеральный законодатель, закрепляя на основании статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе, по смыслу ее статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 77 и 78 (часть 2), установить и нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации; при этом, однако, он ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации государственной власти в Российской Федерации и не вправе без учета конституционных основ федеративного устройства разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, тем более произвольно сужать их правовые возможности. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая свою систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем федеральный законодатель - в рамках своей прерогативы по регулированию как общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, так и полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения и исходя из разумных представлений о том, каким образом будет обеспечен наибольший общественно полезный эффект, - вправе путем принятия на основании статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации федерального закона избирать наиболее действенные механизмы осуществления полномочий органами государственной власти и должностными лицами, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом ее принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой.
В силу указанных положений Конституции Российской Федерации, на которых основаны приведенные правовые позиции, сформулированные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1996 года N 16-П, от 9 января 1998 года N 1-П и от 21 декабря 2005 года N 13-П, федеральный законодатель, осуществляя нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе не только определять, какие именно полномочия возлагаются на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, но и устанавливать принадлежность отдельных полномочий органам законодательной (представительной) либо исполнительной власти, соблюдая принципы демократического федеративного правового государства, включая принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, предполагающего установление системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие, исключая возможность концентрации власти у одной из них.
Этим, однако, не исключаются нормотворческие полномочия органов исполнительной власти не только федерального, но и регионального уровня, что следует в том числе из статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, по смыслу которой правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта Российской Федерации возможно путем принятия не только законов, но и других нормативных актов, издаваемых в том числе органами исполнительной власти, которые должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации.
3. Регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).
С учетом этих конституционно значимых целей законодательство о градостроительной деятельности, состоящее из Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также из других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений; в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации (статья 3, части 1 и 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
3.1. Нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться в соответствии с данным Кодексом и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования.
Территориальное планирование, под которым в данном Кодексе понимается планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1), направлено, как следует из его статьи 9, на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1); к документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования и генеральные планы (части 10 и 11).
Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 данного Кодекса, это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1). В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Правила землепользования и застройки, устанавливающие допускаемые нормативы строительной деятельности в той или иной территориальной зоне, разрабатываются и утверждаются на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации. При этом, как следует из статьи 31 данного Кодекса во взаимосвязи с его статьей 63, порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, инициатива разработки которого исходит от органов исполнительной власти, в городах федерального значения аналогичен предусмотренному для других субъектов Российской Федерации.
При таких обстоятельствах и учитывая особенности территориального устройства городов федерального значения, возложение федеральным законодателем утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения на исполнительно-распорядительный орган государственной власти данных субъектов Российской Федерации, а не на его законодательный (представительный) орган или - в отличие от других субъектов Российской Федерации - на представительный орган местного самоуправления само по себе, притом что за законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения сохранено правомочие по изданию законов в сфере градостроительной деятельности в порядке конкретизации положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, не может рассматриваться как недопустимое с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную и исполнительную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
3.2. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статье 5, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой (часть 4).
Конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, обусловливающее необходимость соблюдения баланса интересов и внедрения общефедеральных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации, не исключает, однако, возможность определенных особенностей их правового статуса, связанных с факторами исторического, национального, территориального и иного характера, что, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 июля 1996 года N 16-П, позволяет федеральному законодателю в рамках предоставленной ему дискреции устанавливать различный порядок утверждения тех или иных нормативных актов в отдельных субъектах Российской Федерации с учетом особенностей их правового статуса и обусловленной ими специфики местного самоуправления.
Применительно к городам федерального значения специфика организации местного самоуправления, связанная с территориальными особенностями этих субъектов Российской Федерации, установлена в статье 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой местное самоуправление в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (пункт 1); перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами данных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (пункт 3).
Рассматривая особенности правового статуса городов федерального значения применительно к специфике определения принадлежности полномочий в сфере градостроительной деятельности в этих субъектах Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что возможность в соответствии с федеральными законодательными актами осуществления ряда полномочий в области градостроительной деятельности органами государственной власти городов федерального значения, а не органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не может рассматриваться как противоречащая принципам организации местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации и необходимости сохранения единства городского хозяйства (определения от 21 апреля 2005 года N 225-О, от 30 сентября 2010 года N 1246-О-О и др.).
Соответственно, установление федеральным законодателем особенностей принадлежности полномочия по утверждению правил землепользования и застройки, в исключение из общего порядка их разработки, принятия и утверждения на уровне муниципальных образований, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, обусловленное характеристиками их правового статуса, вытекающими из Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречащее закрепленному ее статьей 5 принципу равноправия субъектов Российской Федерации.
4. Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).
Соответственно, утверждение правил землепользования и застройки является важным фактором, определяющим возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных городских территориях строительной и другой экономической деятельности. С учетом природы городов федерального значения как центров социально-экономического и культурного развития федеральные органы государственной власти особо заинтересованы в том, чтобы в данных субъектах Российской Федерации для этого были созданы все условия.
Вместе с тем при введении статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ нового правового регулирования порядка утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения федеральный законодатель, принимая во внимание указанные конституционно значимые цели, влияющие на градостроительную деятельность на территории данных субъектов Российской Федерации, не мог не учитывать в том числе опыт их собственного правового регулирования в сфере градостроительной деятельности. В связи с этим возложение на высшие исполнительные органы государственной власти городов федерального значения полномочия по утверждению правил землепользования и застройки, включая карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, которые по своей правовой природе и содержанию в большей мере относятся к нормативным актам исполнительно-распорядительного характера, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации и как несоразмерное вторжение федерального законодателя в их компетенцию - при том, однако, условии, что высшие законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения правомочны оказывать регулирующее воздействие на само содержание правил землепользования и застройки посредством издания собственных нормативных актов.
