КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 января 2017 года N 1-П
По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителей Министерства юстиции Российской Федерации как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - Г.О.Матюшкина, П.Ю.Ултургашева и М.А.Мельниковой, руководствуясь статьей 125 Конституции Российской Федерации, пунктом 3_2 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 104_1-104_4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Министерства юстиции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Г.О.Матюшкина, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А.Васильевой, оглашенные в заседании письменные замечания приглашенного в заседание адвоката Дж.П.Гарднера (J.P.Gardner), представлявшего интересы ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" в Европейском Суде по правам человека, а также выступления представителей: от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - И.Г.Шаблинского, от автономной некоммерческой организации "Институт права и публичной политики", подготовившей заключение по делу, - Г.В.Вайпана, от Санкт-Петербургского государственного университета, подготовившего заключение по делу, - Н.А.Шевелевой, исследовав представленные документы и иные материалы, в том числе письменные замечания бывших акционеров ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" - компаний "Hulley Enterprises Limited" и "Yukos Universal Limited", подписанные директором этих компаний Т.Осборном (T.Osborne), Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Европейский Суд по правам человека в постановлении от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" (жалоба N 14902/04) (вступило в силу 15 декабря 2014 года), вынесенном по вопросу о справедливой компенсации в дополнение к основному постановлению по данному делу от 20 сентября 2011 года (вступило в силу 8 марта 2012 года), обязал Россию, как признанную нарушившей статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выплатить акционерам компании-заявительницы в возмещение материального ущерба, включая компенсацию понесенных ею инфляционных потерь, 1866104634 (один миллиард восемьсот шестьдесят шесть миллионов сто четыре тысячи шестьсот тридцать четыре) евро, в том числе 1299324198 (один миллиард двести девяносто девять миллионов триста двадцать четыре тысячи сто девяносто восемь) евро - за нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, выразившееся в ретроактивном применении судами в отношении компании-заявительницы статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации о трехлетнем сроке давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, что повлекло взыскание с нее штрафов за 2000 и 2001 годы и сумм исполнительского сбора по этим штрафам, и 566780436 (пятьсот шестьдесят шесть миллионов семьсот восемьдесят тысяч четыреста тридцать шесть) евро - за нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, выразившееся во взыскании в ходе исполнительного производства, возбужденного в отношении компании-заявительницы, сумм исполнительского сбора, составившего семь процентов от общей суммы ее задолженности по уплате налогов, пеней и штрафов, что, с точки зрения Европейского Суда по правам человека, несоразмерно объему расходов, необходимых для обеспечения исполнительного производства (пункты 20-26, 27-35 и 36).
По мнению Министерства юстиции Российской Федерации, постановление Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года в части, обязывающей Россию выплатить присужденную компенсацию материального ущерба, не может быть исполнено, поскольку содержащаяся в нем оценка обоснованности определения срока давности привлечения к налоговой ответственности и размера исполнительского сбора опирается на статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем - в том числе с учетом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 года N 13-П и от 14 июля 2005 года N 9-П - к ее расхождению со статьями 6 (часть 2), 19 (часть 1), 35 (части 1 и 3), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации, а присуждение сумм компенсации неопределенному кругу лиц (акционерам компании-заявительницы) противоречит статьям 17 (часть 3), 19 (часть 1), 46 (часть 3) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку эти лица в постановлении Европейского Суда по правам человека не конкретизированы, стороной в деле "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" не являлись и жертвами конвенционных нарушений не признавались.
В ходе слушания представитель Министерства юстиции Российской Федерации также указывал на недопустимость выплаты компенсации судебных расходов и издержек, определенных в постановлении Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года, ссылаясь на то, что адвокат, защищавший интересы компании-заявительницы, не является надлежащим представителем в деле "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России". Однако приведенная им аргументация, по существу, не относится к вопросу о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанного постановления Европейского Суда по правам человека в этой части, а потому Конституционный Суд Российской Федерации от рассмотрения данного вопроса воздерживается.
Таким образом, исходя из предписаний пункта 3_2 части первой статьи 3 и статей 104_1-104_3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", регулирующих право на обращение с запросом о разрешении вопроса о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, определяющих критерии допустимости запроса и пределы проверки такой возможности, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является вопрос о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", вынесенного на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека.
2. Конституционный Суд Российской Федерации уже обращался к вопросу о возможности исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека в рамках российской правовой системы. С учетом сформулированных им в постановлениях от 27 марта 2012 года N 8-П, от 14 июля 2015 года N 21-П и от 19 апреля 2016 года N 12-П правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации применительно к настоящему делу считает необходимым отметить следующее.
В силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации является составной частью ее правовой системы, что обязывает государство исполнять основанные на данной Конвенции постановления Европейского Суда по правам человека, вынесенные по жалобам против России, в отношении участвующих в деле лиц. Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике придерживается подхода, направленного на неуклонное исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека, даже если они основаны на применении методов "эволютивного толкования", "приоритета существа над формой" и др., которые могут повлечь за собой отступление от ранее выработанных им же позиций. О признании Конституционным Судом Российской Федерации того, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод является, по выражению Европейского Суда по правам человека, "живым инструментом", призванным учитывать объективные изменения в сфере защиты прав и свобод, свидетельствует поиск вариантов исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 12-П), а также фактический пересмотр Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций о невозможности предоставления длительных свиданий лицам, осужденным к пожизненному лишению свободы (Постановление от 15 ноября 2016 года N 24-П).
Вместе с тем взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами служит основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским Судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском конституционном правопорядке. Признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека, частью которой являются постановления Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, оставляя за собой определение степени своей готовности к нему, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Федерации.
Как следует из статей 4 (части 1 и 2), 15 (части 1 и 4), 16 (часть 2) и 79 Конституции Российской Федерации, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, приоритет основ российского конституционного строя и устанавливающих запрет на передачу Россией в соответствии с международными договорами своих суверенных полномочий, если это влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и противоречит основам ее конституционного строя, постановления Европейского Суда по правам человека, основанные на интерпретации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации. В качестве международного договора Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает в правоприменительном процессе большей юридической силой, чем федеральный закон, но не равной и не большей, чем юридическая сила Конституции Российской Федерации.
Разрешая вопрос о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека как межгосударственного субсидиарного органа по защите прав и свобод человека, Конституционный Суд Российской Федерации должен в соответствии с международными обязательствами России находить разумный баланс, с тем чтобы принятое им решение, с одной стороны, отвечало бы букве и духу постановления Европейского Суда по правам человека, а с другой - не вступало бы в противоречие с основами конституционного строя Российской Федерации и установленным Конституцией Российской Федерации правовым регулированием прав и свобод человека и гражданина.
При разрешении конституционно-правовых коллизий, которые могут возникнуть в связи с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод как международного договора Российской Федерации, необходимо учитывать Венскую конвенцию о праве международных договоров, участником которой является Россия и которая, также будучи составной частью ее правовой системы, обеспечивает пределы действия международных договоров России в контексте верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации.
Так, статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров закреплен фундаментальный принцип международного права pacta sunt servanda (каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться). Вместе с тем не исключается, что международный договор, который при присоединении к нему государства как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему в процессе применения межгосударственным органом, уполномоченным на это самим международным договором, соответствовал основному закону (конституции) данного государства, впоследствии посредством одного лишь толкования межгосударственным органом был содержательно конкретизирован, причем таким образом, что его положениям был придан смысл, расходящийся с общеобязательными нормами, относящимися к международному публичному порядку (jus cogens), в число которых, безусловно, входят принципы государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств.
С учетом пункта 1 статьи 31 и пункта 1 статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что если Европейский Суд по правам человека, толкуя в процессе рассмотрения конкретного дела Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, нормам которой присуща высокая степень абстрактности, придал какому-либо используемому в ней понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществил толкование вопреки объекту и целям самой Конвенции о защите прав человека и основных свобод, несовместимое с национальным конституционным правопорядком, то государство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации Конвенции.
Соответственно, постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России.
Обязанностью органов государственной власти Российской Федерации при имплементации международных договоров, базирующейся на верховенстве ее Конституции и предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя. В контексте указанных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что в ситуации, когда самим содержанием решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, в том числе в части обращенных к России как государству-ответчику предписаний, основанных на положении соответствующего международного договора, интерпретированном в рамках конкретного дела, неправомерно - с конституционно-правовой точки зрения - затрагиваются основополагающие принципы и нормы Конституции Российской Федерации, Россия в порядке исключения вправе отступить от выполнения возлагаемых на нее этим решением обязанностей, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции Российской Федерации.
Исходя из приведенных правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации не может поддержать данное Европейским Судом по правам человека толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) как правовой акт, обладающий высшей юридической силой в правовой системе России, более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их понимании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации). Подобное отступление может иметь место в исключительных случаях и при наличии достаточно веских причин, а именно при выявлении конвенционно-конституционных коллизий, которые, как правило, касаются не столько основного содержания (существа) тех или иных прав и свобод как таковых, сколько их конкретизации посредством толкования в постановлениях Европейского Суда по правам человека, в том числе если результатом такого толкования является не мотивированное буквальным содержанием Конвенции о защите прав человека и основных свобод отрицание правовых конструкций, сложившихся в российской правовой системе в результате осуществления федеральным законодателем своих прерогатив, правомерность реализации которых подтверждена актами конституционного правосудия.
Таким образом, в силу статей 4 (части 1 и 2), 15 (части 1 и 4), 16 и 79 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации постановление Европейского Суда по правам человека не может быть исполнено Россией в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера и в части присужденной компенсации, если толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано такое постановление, нарушает соответствующие положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к правам и свободам человека и гражданина, а также к основам конституционного строя России.
3. Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии защиты права собственности и свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статьи 8, 34 и 35), вместе с тем возлагает на каждого обязанность платить законно установленные налоги и сборы и не допускает придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков (статья 57).
Конкретизируя предписания статьи 57 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель на основании ее статей 71 (пункты "в", "ж", "з", "о"), 72 (пункты "б", "и" части 1), 75 (часть 3) и 76 (части 1 и 2) определяет общие принципы налогообложения и систему налогов, взимаемых в бюджет, а в целях обеспечения исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы предусматривает также меры ответственности за совершение налоговых правонарушений, в том числе связанные с необходимостью возмещения ущерба, понесенного казной.
Приведенные положения Конституции Российской Федерации корреспондируют статье 1 "Защита собственности" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения не умаляют право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов либо других сборов или штрафов.
Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 23 декабря 1997 года N 21-П и от 16 июля 2004 года N 14-П, налоги, будучи необходимой экономической основой существования и деятельности Российской Федерации как правового, демократического и социального государства, условием реализации им соответствующих публичных функций, имеют, таким образом, публичное предназначение, а обязанность их уплаты распространяется на всех налогоплательщиков в качестве непосредственного требования Конституции Российской Федерации; за счет налогов, являющихся важнейшим источником доходов бюджета, обеспечивается осуществление социальной политики государства, которое обязано при регулировании налоговых отношений исходить из необходимости защиты прав и законных интересов всех членов общества на основе принципов справедливости, юридического равенства и равноправия.
Соответственно, по смыслу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, меры ответственности за совершение налоговых правонарушений - как возможное ограничение того или иного права, вводимое федеральным законом в конституционно значимых целях, - должны отвечать указанным принципам, а также вытекающим из них критериям необходимости и соразмерности, не затрагивая само существо, основное содержание этого права.
4. Рассматривая дело "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России", Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что взыскание с компании-заявительницы штрафов за 2000 и 2001 годы и сумм исполнительского сбора по этим штрафам было незаконным и нарушающим статью 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в отношении нее имело место ретроактивное применение статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в истолковании, данном в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 9-П (пункты 563-575 постановления от 20 сентября 2011 года, пункты 20-26 постановления от 31 июля 2014 года).
4.1. Постановлением от 14 июля 2005 года N 9-П, принятым в том числе в связи с запросом Федерального арбитражного суда Московского округа, в производстве которого находилось дело о взыскании с ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" штрафа за умышленную неуплату ряда налогов, Конституционный Суд Российской Федерации признал положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации о трехлетнем сроке давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения не противоречащими Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут служить основанием для прерывания течения срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений и означают, что течение данного срока прекращается с момента оформления акта налоговой проверки, в котором указаны документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, и содержатся ссылки на статьи Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие ответственность за эти правонарушения, а в случае отсутствия необходимости в составлении такого акта - с момента вынесения соответствующего решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности; в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки суд вправе признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к налоговой ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за правонарушения, совершенные в период, на который распространялась налоговая проверка.
Принимая такое решение, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на следующие правовые позиции:
выраженные в статьях 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы юридического равенства и справедливости и вытекающий из них принцип соразмерности (пропорциональности, пропорционального равенства), обусловливая обеспечение одинакового объема юридических гарантий всем налогоплательщикам, применительно к действию нормы о сроках давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений по кругу лиц предполагают необходимость дифференцированного подхода к тем налогоплательщикам, которые, противодействуя налоговому контролю и налоговой проверке, использовали бы положение о сроках давности вопреки его предназначению, в ущерб правам других налогоплательщиков и правомерным публичным интересам;
если в случае противодействия налогоплательщика осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки налоговые санкции не могли бы быть наложены по одной лишь причине истечения трехлетнего срока давности, предусмотренного статьей 113 Налогового кодекса Российской Федерации, притом что не допускается его прерывание или приостановление, то возникала бы - вопреки предназначению этой нормы - возможность злоупотребления правом не быть привлеченным к налоговой ответственности за пределами этого срока;
налогоплательщик, который не представил необходимые документы своевременно и противодействовал проведению налоговой проверки и к которому при этом норма о сроке давности привлечения к налоговой ответственности была бы применена лишь по ее буквальному смыслу, получил бы неправомерное преимущество перед тем налогоплательщиком, который совершил такие же деяния, однако не препятствовал проведению налоговой проверки и был с соблюдением срока давности привлечен к налоговой ответственности; в результате при привлечении к юридической ответственности были бы - в противоречии со статьей 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 6 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) - нарушены принципы равенства и справедливости, соразмерности и неотвратимости ответственности и в конечном счете относящиеся к основам конституционного строя России верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации.
