КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 июля 2014 года N 20-П
По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" в связи с жалобой гражданина В.Ф.Лякина
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием гражданина В.Ф.Лякина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца первого пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.Ф.Лякина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, объяснения гражданина В.Ф.Лякина, представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства обороны Российской Федерации - Н.В.Елиной, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно абзацу первому пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" (в редакции, введенной Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") указанным в пункте 1 названного Постановления гражданам из подразделений особого риска (в том числе непосредственно участвовавшим в ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах), которые стали инвалидами, гарантируются меры социальной поддержки, установленные пунктами 1-14 части первой статьи 14, статьей 24, пунктом 1 части третьей статьи 27_1, статьей 29 (за исключением абзаца второго пункта 2 части первой), частями первой - третьей статьи 39 Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Оспаривающий конституционность названного законоположения гражданин В.Ф.Лякин в 1995 году, в период прохождения военной службы, принимал участие в действиях подразделений особого риска в составе аварийной партии по ликвидации аварии на ядерной установке атомной подводной лодки. 13 июля 2004 года ему было выдано удостоверение о праве на льготы, установленные законодательством Российской Федерации для лиц, принимавших непосредственное участие в действиях подразделений особого риска и поименованных в подпункте "в" пункта 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I, а 6 июля 2012 года - установлена инвалидность II группы вследствие заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска.
Военный комиссариат города Санкт-Петербурга, куда 11 июля 2012 года обратился В.Ф.Лякин, полагая, что он имеет право на ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда здоровью в связи с радиационным воздействием в соответствии с пунктом 15 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в предоставлении данной меры социальной поддержки отказал.
Решением Октябрьского районного суда города Санкт-Петербурга от 16 октября 2012 года требования В.Ф.Лякина были удовлетворены, однако судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда апелляционным определением от 20 декабря 2012 года решение суда первой инстанции отменила и вынесла новое решение - об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом суд апелляционной инстанции, исходя из того что заявитель участвовал в ликвидации аварии на ядерной установке атомной подводной лодки в 1995 году, т.е. после 27 декабря 1991 года, сослался на правовую позицию, изложенную в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2005 года N 385-О, согласно которой положение пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I (в редакции статьи 9 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативно-правового регулирования - не препятствует получению гражданами из подразделений особого риска, ставшими инвалидами, ежемесячной компенсации в возмещение вреда, причиненного их здоровью радиационным излучением, вызванным испытаниями ядерного оружия либо радиационными авариями, имевшими место до вступления указанного Постановления Верховного Совета Российской Федерации в силу.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации кассационная жалоба В.Ф.Лякина оставлена без удовлетворения, а апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда - без изменения.
По мнению заявителя, примененное судами в его деле положение абзаца первого пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I противоречит статьям 1, 2, 7 (часть 2), 18, 19, 21 (часть 1), 39 (часть 1), 41 (часть 1), 42, 54, 55 и 57 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой лишает граждан, принимавших участие в действиях подразделений особого риска после 27 декабря 1991 года и в связи с этим признанных инвалидами, возможности получать предусмотренную пунктом 15 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда, причиненного здоровью радиационным излучением.
Таким образом, исходя из требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", абзац первый пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой содержащееся в нем положение служит основанием для решения вопроса о возможности назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью, гражданам, в период после вступления в силу данного Постановления Верховного Совета Российской Федерации подвергшимся воздействию радиации в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска и вследствие этого признанным инвалидами.
2. Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Данному конституционному праву корреспондирует вытекающая из статей 1, 2, 7, 18 и 53 Конституции Российской Федерации обязанность Российской Федерации как правового социального государства обеспечить охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных, что предполагает признание и гарантирование со стороны государства права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, и согласуется с обязанностью государства охранять достоинство личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации), которое, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, выступает основой всех прав и свобод человека и необходимым условием их существования и соблюдения (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П и от 15 января 1999 года N 1-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О и от 5 марта 2009 года N 376-О-П).
Поскольку фактом причинения вреда здоровью граждан, оказавшихся в зоне радиационного излучения, вызванного испытанием ядерного оружия либо аварией на ядерных установках, обусловливается возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере освоения и использования ядерной энергии связано причинение вреда, и пострадавшими от этого гражданами, на государство, призванное в силу статьи 21 Конституции Российской Федерации охранять достоинство личности во всех сферах, возлагается обязанность предоставить таким гражданам эффективную поддержку как лицам, у которых в результате существенного неблагоприятного воздействия чрезвычайных техногенных обстоятельств невосполнимо утрачиваются (или резко сужаются) возможности самостоятельного обеспечения достойной жизни и свободного развития (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П и от 20 декабря 2010 года N 21-П).
Возложение на государство соответствующих обязательств тем более оправдано по отношению к гражданам, непосредственно участвовавшим в ликвидации последствий радиационных аварий или привлеченным к испытаниям ядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах. К числу таких граждан, выполнявших служебные обязанности в условиях, сопряженных с опасностью для жизни и здоровья, и действовавших при этом в публичных интересах, относятся, в частности, граждане из подразделений особого риска.
3. Социальная защита граждан из подразделений особого риска осуществляется на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска".
Пунктом 2 названного Постановления в первоначальной редакции на граждан из подразделений особого риска, ставших инвалидами, было распространено действие статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", т.е. изначально им предоставлялись такие же меры социальной поддержки, как и инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы.
Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" к числу мер социальной поддержки инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы было отнесено возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием, в виде выплаты денежных сумм в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности (с установлением инвалидности), определяемом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей.
Соответственно, право на данную меру социальной поддержки, предусмотренную пунктом 25 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ, наравне с инвалидами-чернобыльцами приобрели и инвалиды из числа граждан из подразделений особого риска. Федеральным законом от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" взамен денежных сумм в возмещение вреда были введены ежемесячные денежные компенсации в твердых размерах в зависимости от группы инвалидности (5000 рублей - инвалидам I группы, 2500 рублей - инвалидам II группы, 1000 рублей - инвалидам III группы).
Оценивая это правовое регулирование, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставление пунктом 25 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ инвалидам-чернобыльцам права на возмещение вреда, причиненного здоровью воздействием радиации вследствие чернобыльской катастрофы либо ее последствий, при отсутствии какого-либо законодательного изъятия в отношении граждан-инвалидов из подразделений особого риска, на которых Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I было распространено действие положений названного Закона, означает, что федеральный законодатель наделил их правом на возмещение вреда, причиненного здоровью (Определение от 7 октября 2005 года N 385-О).
В результате изменений, внесенных в пункт 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I статьей 9 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, норма о ежемесячной компенсации в возмещение вреда здоровью (пункт 15 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) на граждан из подразделений особого риска, ставших инвалидами вследствие воздействия радиации, более не распространяется.
4. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель в процессе реализации на основании статей 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункт "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации полномочий в сфере социальной защиты располагает достаточно широкой свободой усмотрения, - однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 24 октября 2012 года N 23-П и др.).
В силу приведенной правовой позиции федеральный законодатель, внося изменения в систему правового регулирования социальной защиты, мог отменить выплату ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда здоровью гражданам из подразделений особого риска, ставшим инвалидами, но при условии соблюдения указанных конституционных принципов в отношении лиц, права которых затрагиваются вносимыми изменениями и которые находятся в сходных обстоятельствах.
4.1. Обращаясь к вопросу о праве граждан из подразделений особого риска, ставших инвалидами, на получение ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью воздействием радиации, после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 7 октября 2005 года N 385-О пришел к выводу, что положение пункта 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I не предполагает лишение на основании указанного Федерального закона права на получение ежемесячной компенсации в возмещение вреда тех граждан-инвалидов из подразделений особого риска, здоровью которых был причинен ущерб радиационным излучением, вызванным испытаниями ядерного оружия либо радиационными авариями, имевшими место в СССР в условиях нештатных радиационных ситуаций и массовости причинения вреда в начальный период освоения и использования ядерной энергии. Иное, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, означало бы нарушение стабильности длящихся конституционно-правовых отношений, неправомерное ограничение закрепленного в статье 42 Конституции Российской Федерации права на возмещение ущерба, причиненного здоровью, и тем самым нарушение статьи 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Приведенная правовая позиция, выраженная применительно к гражданам из подразделений особого риска, которые стали инвалидами в связи с воздействием радиации, имевшим место до вступления в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I, и которые, находясь в длящихся правоотношениях по поводу возмещения вреда, причиненного их здоровью радиационным воздействием, имели право на получение указанных ежемесячных компенсаций до введения в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2010 года N 296-О-П была распространена на граждан из подразделений особого риска, которые подверглись радиационному воздействию до вступления в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I, однако инвалидами стали после введения в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации признал, что право граждан из подразделений особого риска, ставших инвалидами, на ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда здоровью, приобретенное до внесения соответствующих изменений в законодательство о социальной защите, должно - в силу принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства - сохраняться. При этом вопрос о размере и порядке возмещения вреда, причиненного радиационным воздействием здоровью граждан, которые принимали непосредственное участие в действиях подразделений особого риска после вступления в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I и стали инвалидами вследствие воздействия радиации, Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.
4.2. Согласно пункту 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I к гражданам из подразделений особого риска относятся лица из числа военнослужащих и вольнонаемного состава Вооруженных Сил СССР, войск и органов Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войск, железнодорожных войск и других воинских формирований, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, которые непосредственно участвовали в испытаниях ядерного оружия в атмосфере, боевых радиоактивных веществ и учениях с применением такого оружия до даты фактического прекращения таких испытаний и учений; непосредственно участвовали в подземных испытаниях ядерного оружия в условиях нештатных радиационных ситуаций и действия других поражающих факторов ядерного оружия; непосредственно участвовали в ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах; входили в личный состав отдельных подразделений по сборке ядерных зарядов (военнослужащие); непосредственно участвовали в подземных испытаниях ядерного оружия, проведении и обеспечении работ по сбору и захоронению радиоактивных веществ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1992 года N 958 "О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска" были утверждены Критерии непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска, которые расширили круг лиц, относящихся к гражданам из подразделений особого риска: в их числе названы не только военнослужащие Вооруженных Сил СССР, войск и органов Комитета государственной безопасности СССР и других воинских формирований и сотрудники органов внутренних дел, но и военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, войск и органов Министерства безопасности Российской Федерации, внутренних войск, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Главного управления охраны Российской Федерации, Федерального управления железнодорожных войск при Министерстве путей сообщения Российской Федерации и др.
Таким образом, лица, проходившие военную службу в составе Вооруженных Сил Российской Федерации, могли быть отнесены к числу граждан из подразделений особого риска, если они принимали непосредственное участие в деятельности, связанной с испытаниями, сбором, захоронением радиоактивных веществ, или в ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах. Данный вывод подтверждается и приказом Министра обороны Российской Федерации от 9 июня 2008 года N 321 "О порядке и условиях оформления и выдачи удостоверений гражданам из подразделений особого риска, а также членам семей, потерявшим кормильца из числа этих граждан", который предусматривает выдачу удостоверений участника подразделений особого риска гражданам, соответствующим Критериям непосредственного участия граждан в действиях подразделений особого риска. На практике такие удостоверения выдавались и военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, которые принимали непосредственное участие в ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах после вступления в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I, что означает признание за ними соответствующего статуса независимо от времени участия в ликвидации радиационных аварий.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I в действующей редакции гражданам из подразделений особого риска гарантируется предоставление ряда мер социальной поддержки, предусмотренных Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в том числе ежемесячные денежные компенсации на приобретение продовольственных товаров, выплата в повышенном размере пособий по временной нетрудоспособности, а также устанавливаемый в дополнение к денежным выплатам набор мер социальной поддержки, направленных на создание наиболее благоприятных условий реализации конкретных прав и доступа к социально значимым благам и услугам в сфере медицинского, транспортного, жилищно-коммунального и социального обслуживания, лекарственного обеспечения, содействия занятости.
Такое правовое регулирование, как имеющее целью обеспечить социальную защиту лицам, принимавшим участие в деятельности подразделений особого риска, включая тех, кто непосредственно участвовал в ликвидации радиационных аварий на ядерных установках надводных и подводных кораблей и других военных объектах и получил инвалидность (к их числу относится и заявитель по настоящему делу), само по себе не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.
5. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2); каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае инвалидности (статья 39, часть 1).
Право инвалидов на экономическое и социальное обеспечение и на удовлетворительный уровень жизни провозглашено в Декларации о правах инвалидов (принята Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1975 года). Наряду с этим в пункте 6 Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 года) подчеркивается право инвалидов на равные с другими гражданами возможности и на равное улучшение условий жизни в результате экономического и социального развития. Ратифицированная Российской Федерацией и являющаяся составной частью ее правовой системы в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конвенция о правах инвалидов (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 года) также признает за инвалидами право на достаточный жизненный уровень и социальную защиту (статья 28).
