ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

от 16 февраля 2022 года N АКПИ21-905

[Об отказе в удовлетворении иска об оспаривании приказа заместителя Министра обороны РФ от 16.07.2018 N 472 "Об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военного объекта Вооруженных Сил Российской Федерации аэродром "Пушкин"]

(Извлечение)

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М., при секретаре Глазковой А.В., с участием прокурора Засеевой Э.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Город-спутник "Южный" об оспаривании приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 июля 2018 г. N 472 "Об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военного объекта Вооруженных Сил Российской Федерации аэродром "Пушкин",

установил:

16 июля 2018 г. заместителем Министра обороны Российской Федерации издан приказ N 472 "Об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военного объекта Вооруженных Сил Российской Федерации аэродром "Пушкин" (далее - Приказ), которым установлены в отношении военного объекта аэродрома "Пушкин" Министерства обороны Российской Федерации, расположенного в границах Ленинградской области, Санкт-Петербург, г.Пушкин (далее - Объект), запретная зона шириной 3000 м, зона охраняемого военного объекта шириной 2000 м, охранная зона шиной 400 м (пункт 1). Директору Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации предписано обеспечить подготовку документов, содержащих текстовое и графическое описание местоположения границ зон с особыми условиями использования земель в отношении Объекта в электронной форме, которые должны отражать сведения, содержащиеся в графической части протокола заседания межведомственной комиссии по определению необходимости установления зон с особыми условиями использования земель от 8 октября 2015 г. N 1/МК; направление Приказа, а также документов, содержащих текстовое и графическое описание местоположения границ зон с особыми условиями использования Объекта, созданных в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, в орган, осуществляющий кадастровый учет и государственную регистрацию прав, для внесения сведений о зонах с особыми условиями использования земель Объекта в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 2). Руководителю Департамента строительства Министерства обороны Российской Федерации поручено обеспечить внесение сведений о зонах с особыми условиями использования земель Объекта в схему территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства (пункт 3).

Общество с ограниченной ответственностью "Город-спутник "Южный" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим со дня его издания, ссылаясь на то, что он, являясь нормативным правовым актом, не соответствует абзацу второму пункта 4, пункту 6 и абзацу первому пункта 9 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 (далее - Положение), поскольку Объект расположен в границах населенных пунктов и запретная зона в силу указанных норм Положения должна быть установлена по внешнему ограждению его территории или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру.

В обоснование своего требования административный истец указал, что в границах названных зон с особыми условиями использования земель расположены принадлежащие Обществу на праве собственности земельные участки. Установление зон с особыми условиями использования земель нарушает права и законные интересы административного истца как собственника земельных участков в части возможности их использования в соответствии с предусмотренными градостроительным регламентом видами разрешенного использования. В частности, административному истцу на этих земельных участках запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, а также проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества (на территории запретной зоны), без специального разрешения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект, запрещается размещение объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного объекта, в том числе фитосанитарных мероприятий, любыми лицами, за исключением лиц, обеспечивающих функционирование военного объекта или использующих его (на территории охранной зоны военного объекта); запрещается строительство объектов капитального строительства, ввод в эксплуатацию оборудования, создающего искусственные, в том числе индустриальные, радиопомехи, также размещение и эксплуатация стационарного или переносного приемо-передающего оборудования с мощностью передатчиков более 5 Вт осуществляются исключительно по согласованию с федеральным государственным органом, в ведении которого находится военный объект (на территории зоны охраняемого военного объекта).

Представители административного истца Никитин М.М., Салтыков Р.Г. и Штабная Е.В. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Административный ответчик Министерство обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан заместителем Министра обороны Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в порядке, установленном Положением, и ему не противоречит.

В судебном заседании представители Минобороны России Носенко В.О. и Виноградов П.А. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Минюст России заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый правовой акт на наличие в нем нормативных положений, а также на соответствие актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что в удовлетворении административного искового заявления следует отказать по следующим основаниям.

В силу пункта 7 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Кодекс) (в редакции на дату издания Приказа) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства могут устанавливаться запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Порядок установления указанных зон и использования в их границах земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Такой порядок определен Правительством Российской Федерации в Положении.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 Минобороны России предписано до 1 июня 2014 г. образовать в соответствии с Положением межведомственную комиссию по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, и утвердить регламент ее работы (пункт 2); Министерству обороны Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе охраны Российской Федерации до 31 декабря 2015 г. осуществить мероприятия по установлению запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, в соответствии с Положением (пункт 3).

Пунктом 16 Положения определено, что решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются межведомственной комиссией по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (далее - межведомственная комиссия) на основании предложения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект, об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта. К указанным решениям межведомственной комиссии прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее.

На основании решения межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в ведении которого находится военный объект, для обеспечения функционирования которого необходимо установление запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта (пункт 21 Положения).

Минобороны России осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Министр обороны Российской Федерации в целях решения задач и реализации полномочий, возложенных на Минобороны России и Вооруженные Силы Российской Федерации, издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с федеральными органами исполнительной власти и (или) Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", дает указания, организует и проверяет их исполнение (подпункт 2 пункта 7, пункты 9, 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082).

Приказом от 30 июня 2016 г. N 400 "Об обязанностях заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию управления имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения" Министр обороны Российской Федерации на основании пункта 9 названного положения наделил заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию, управление имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения, полномочиями по принятию в установленном порядке решений об установлении запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охраняемой зоны военного объекта.

В соответствии с приведенным порядком и на основании протокола межведомственной комиссии от 8 октября 2015 г. N 1/МК во исполнение указаний постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 заместителем Министра обороны Российской Федерации был издан Приказ.

Таким образом, Приказ издан уполномоченным должностным лицом федерального государственного органа.

Приказом (решением) заместитель Министра обороны Российской Федерации фактически утвердил решение межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны в отношении Объекта.

К указанному решению межведомственной комиссии в соответствии с требованиями пункта 16 Положения приложено описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

Пункт 23 Положения возлагает на федеральный государственный орган, принявший решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, обязанность в установленном порядке направить в орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (далее - орган кадастрового учета), документы для принятия органом кадастрового учета соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета. К направляемым документам прилагаются решение межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта и решение федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа) об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта (подпункт "а").

Из анализа приведенных норм Положения следует, что для установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов предусмотрен специальный порядок принятия соответствующего правового акта федерального государственного органа, который в целях соблюдения принципа публичности обязан направлять сведения об установлении этих зон в орган, осуществляющий кадастровый учет и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.

Приведенные требования нормативных правовых актов при издании Приказа административным ответчиком соблюдены.

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" пункт 7 статьи 93 ЗК РФ, предусматривавший порядок установления запретных и иных зон с особыми условиями использования и использования соответствующих земельных участков, признан утратившим силу. Кодекс дополнен главой XIX, вступившей в силу с 4 августа 2018 г., подробно регламентирующей правовое положение зон с особыми условиями использования территорий и закрепляющей, что положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), утверждает Правительство Российской Федерации, в нем должны быть определены в том числе порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон; перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, за исключением случаев, если перечень этих ограничений установлен федеральным законом; федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории (статья 106).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 ноября 2021 г. N 48-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 32 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Ю.В.Тихонова", Конституция Российской Федерации, наделяя законодателя дискрецией при регулировании права собственности и связанных с ним отношений по владению, пользованию и распоряжению имуществом (статья 71, пункты "в", "о"), закрепляет в статье 55 (часть 3), что права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1, 8, 17, 19, 34 и 35 вытекает, что ограничения права собственности могут вводиться федеральным законом, если только они необходимы для защиты иных конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, отвечают требованиям справедливости, разумности и пропорциональности, носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо этого права (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2011 г. N 7-П, от 11 января 2018 г. N 1-П и др.). Реализуя дискреционные полномочия применительно к отношениям, объектом которых являются земельные участки, законодатель в статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрел возможность ограничения прав на землю по основаниям, установленным данным кодексом и федеральными законами, в том числе в подпункте 1 ее пункта 2 - возможность ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Как следует из пункта 3 данной статьи, ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 той же статьи, - в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с этим же кодексом. Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта и энергетики, в целях сохранения объектов культурного наследия, охраны окружающей среды, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Для этого в силу пункта 2 названной статьи в границах названных зон вводятся ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких участках объектов недвижимости и (или) ограничивают или запрещают использование участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления названных зон. При этом согласно пункту 3 той же статьи земельные участки, включенные в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статьей 105 ЗК РФ в качестве зон с особыми условиями использования территорий в числе прочих предусмотрены зона охраняемого военного объекта, охранная зона военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов (подпункт 10), в границах которых вводится особый режим использования земельных участков, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с целями установления названных зон.

Запретной зоной является территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещен, в границах которой в соответствии с Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта. Зона охраняемого военного объекта - территория, в границах которой ограничивается строительство объектов капитального строительства, предусматривающих эксплуатацию оборудования, создающего искусственные, в том числе индустриальные, радиопомехи, а также использование стационарного или переносного приемо-передающего оборудования, препятствующего нормальному функционированию военного объекта. Охранная зона военного объекта представляет собой территорию, в границах которой принимаются особые меры по обеспечению безопасного функционирования и защите военного объекта, включающие меры по обеспечению безопасного хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов, а также иного имущества военного назначения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта (пункт 2 Положения).

В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых военных объектов и охранные зоны военных объектов (абзац второй пункта 4 Положения).

Пунктом 6 Положения определено, что для военных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру.

Для военных объектов, расположенных вне населенных пунктов, внешняя граница запретной зоны устанавливается на расстоянии не более чем 3 километра от внешнего ограждения территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, от его внешнего периметра. Ширина запретной зоны военного объекта определяется величиной расчетного радиуса воздействия поражающих факторов военного объекта, возникающих при нарушении его нормального функционирования вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций (пункт 7 Положения).

Граница охранной зоны военного объекта устанавливается в пределах запретной зоны (или в пределах зоны охраняемого военного объекта, если она установлена) на территории, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, к его внешнему периметру (абзац первый пункта 9 Положения).

Существующие или планируемые к строительству аэродромы в силу пункта 2 Положения относятся к военным объектам.

По смыслу пункта 1 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации, аэродром представляет собой участок земли или акватория с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов.

Военный объект аэродром "Пушкин" является аэродромом совместного базирования Российской Федерации и на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 г. N 1034-р "Об утверждении перечня аэродромов совместного базирования Российской Федерации" помимо органов военного управления может также использоваться Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, обществом с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "МИР" и Росгвардией, находится в ведении войсковой части 12633, входящей в состав 6-й армии ВВС и ПВО (войсковая часть 09436).

Из письма командира войсковой части 12633 от 10 января 2022 г. N 3 следует, что аэродром "Пушкин" расположен на земельных участках, используемых для его эксплуатации, в том числе до 2015 года, со следующими кадастровыми номерами: ...; ...; ...; ...; .... На земельном участке ... находится дальний приводной радиомаркерный пункт (далее - ДПРМ), являющийся составной частью аэродрома "Пушкин" и использующийся в целях радионавигации воздушными судами, выполняющими заход на посадку на взлетно-посадочную полосу аэродрома, без которого эксплуатация аэродрома невозможна.

Выпиской из Единого государственного реестра недвижимости подтверждается, что земельные участки, находящиеся в кадастровом квартале ..., расположены в границах Пушкинского района г.Санкт-Петербурга, а земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, не находится в границах какого-либо населенного пункта.

Следовательно, составная часть аэродрома "Пушкин" - ДПРМ, являющийся неотъемлемой частью системы служб по контролю за взлетом и посадкой воздушных судов, необходим для функционирования аэродрома, то есть является составной частью аэродрома (Объекта), в границах населенного пункта не находится.

Данные обстоятельства подтверждаются также и письмом военного прокурора 301 военной прокуратуры гарнизона Мантуленко В.В. от 4 октября 2021 г. N 7/4571, в котором начальнику ФГКУ "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России сообщается, что проведенной прокуратурой проверкой установлено, что аэродром "Пушкин" расположен на 14 земельных участках, 13 из которых находятся в границах г.Пушкин, и на 1 земельном участке, находящемся вне населенного пункта - в Гатчинский районе Ленинградской области.

На схеме территориального устройства города Санкт-Петербурга, являющейся приложением к Закону Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга", указаны границы Пушкинского района г.Санкт-Петербурга по состоянию на 2005 год. При этом, как следует из данных, размещенных на публичной кадастровой карте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, по состоянию на 2022 год юго-западные границы Пушкинского района, находящиеся вблизи спорных земельных участков Объекта, с 2005 года не претерпели существенных изменений, земельный участок ... не находится в границах какого-либо населенного пункта.

Оценивая приведенные доказательства, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что часть Объекта расположена вне населенного пункта, что исключает возможность применения требований пункта 6 Положения.