КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 октября 2023 года N 47-П
По делу о проверке конституционности части 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и части второй статьи 379_5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А.Елисеева
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и части второй статьи 379_5 ГПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина С.А.Елисеева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с частью 1 статьи 65 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" освобождение сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью осуществляется на основании заключения (листка освобождения от выполнения служебных обязанностей по временной нетрудоспособности) медицинской организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а при отсутствии такой медицинской организации по месту службы, месту жительства или иному месту нахождения сотрудника - иной медицинской организации государственной или муниципальной системы здравоохранения.
Согласно части второй статьи 379_5 ГПК Российской Федерации кассационный суд общей юрисдикции рассматривает дело по правилам рассмотрения дела судом первой инстанции, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными параграфом 1 его главы 41; при рассмотрении дела кассационным судом общей юрисдикции не применяются правила о ведении протокола.
1.1. Конституционность приведенных законоположений оспаривает гражданин С.А.Елисеев, который с 10 августа 2003 года проходил службу в органах внутренних дел, при этом с 15 июля 2011 года - в должности инспектора ДПС ГИБДД УМВД России по городу Новосибирску. Приказом УМВД России по городу Новосибирску от 13 мая 2020 года к С.А.Елисееву применено дисциплинарное взыскание в виде увольнения со службы в органах внутренних дел в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 82 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в связи с грубым нарушением служебной дисциплины), а приказом от 14 мая 2020 года заявитель уволен со службы. Основанием для издания названных приказов послужило заключение служебной проверки от 8 мая 2020 года, которой был установлен факт отсутствия С.А.Елисеева на службе без уважительных причин в периоды с 5 по 31 июля 2019 года и с 31 декабря 2019 года по 14 января 2020 года.
Между тем справкой ООО "Центр лечебно-профилактических технологий" (далее - ООО "ЦЛПТ" (клиника "Претор"), имеющего лицензию на осуществление медицинской деятельности (в том числе проведение экспертизы временной нетрудоспособности), а также выданными данной организацией листками нетрудоспособности подтверждалось, что в указанные периоды С.А.Елисеев был временно нетрудоспособен, в связи с чем не мог и не должен был исполнять свои служебные обязанности. Однако ввиду регулирования, установленного частью 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", данные документы не были приняты во внимание при решении вопроса о привлечении заявителя к дисциплинарной ответственности за отсутствие на службе.
Не согласившись с увольнением, С.А.Елисеев обратился в суд с иском к Управлению МВД России по городу Новосибирску о признании незаконными приказов о наложении дисциплинарного взыскания и об увольнении, восстановлении в должности и взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула и денежного довольствия, удержанного с него за периоды его отсутствия на службе. Решением Ленинского районного суда города Новосибирска от 8 декабря 2020 года С.А.Елисеев восстановлен на службе, приказы о привлечении его к дисциплинарной ответственности и увольнении признаны незаконными, в пользу заявителя взыскано удержанное с него денежное довольствие за периоды его отсутствия на службе, а также денежное довольствие за время вынужденного прогула. В процессе рассмотрения дела установлено, что в период с 4 апреля 2019 года по 15 апреля 2020 года С.А.Елисеев неоднократно обращался за медицинской помощью в медицинские организации государственной системы здравоохранения и этими организациями ему был выдан 21 документ, подтверждающий факт его временной нетрудоспособности. Что же касается отсутствия заявителя на службе в спорные периоды, то оно, как указал суд, также было вызвано временной нетрудоспособностью, которая зафиксирована медицинской организацией, имеющей право на проведение экспертизы временной нетрудоспособности. В силу этого, хотя у С.А.Елисеева и отсутствовали документы, дающие право на освобождение от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью, выданные медицинской организацией федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел либо иной медицинской организацией государственной или муниципальной системы здравоохранения, причина его отсутствия на службе в спорные периоды, по мнению суда, не может быть признана неуважительной.
Вместе с тем апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 30 марта 2021 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 года, решение Ленинского районного суда города Новосибирска от 8 декабря 2020 года отменено и вынесено новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований С.А.Елисеева в полном объеме. При этом суд апелляционной инстанции, ссылаясь в том числе на оспариваемое заявителем положение Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пришел к выводу, что временная нетрудоспособность сотрудников органов внутренних дел должна подтверждаться исключительно документами, выданными медицинскими организациями системы МВД России, к которым прикрепляются эти сотрудники, или иными медицинскими организациями, зарегистрированными в медицинской организации системы МВД России по месту прикрепления конкретного сотрудника для медицинского обслуживания, а ООО "ЦЛПТ" (клиника "Претор") к числу таковых не относится. С.А.Елисеев же, как указал суд апелляционной инстанции, не предпринял мер по соблюдению установленного порядка оформления документов для подтверждения права на освобождение от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью.
В передаче кассационной жалобы С.А.Елисеева для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказано определением судьи этого суда от 5 марта 2022 года. Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации не усмотрел оснований для несогласия с указанным определением, о чем заявитель был уведомлен письмом от 26 мая 2022 года.
По мнению С.А.Елисеева, часть 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не соответствует статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 37 (часть 3), 41 (часть 1), 45 (часть 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она в системе действующего правового регулирования по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, позволяет уволить сотрудника органов внутренних дел, временная нетрудоспособность которого подтверждена документами, выданными медицинской организацией частной системы здравоохранения (далее также - частная медицинская организация), притом что обращение в нее было обусловлено ухудшением состояния его здоровья, несмотря на предшествующее длительное лечение в медицинских организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также в иных медицинских организациях государственной системы здравоохранения.
С.А.Елисеев просит признать часть вторую статьи 379_5 ГПК Российской Федерации противоречащей статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку она не предусматривает необходимости ведения протокола судебного заседания при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции, а это, в свою очередь, приводит к тому, что существенные доводы сторон не находят отражения в кассационном определении.
1.2. В Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1, Конституции Российской Федерации). Закрепляя в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт "о" статьи 71, статья 118) и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" способы и процедуры судебной защиты применительно к отдельным видам судопроизводства, законодатель в рамках имеющихся у него дискреционных полномочий вправе предусмотреть такой порядок проверки законности и обоснованности судебного решения с целью исправления судебной ошибки, который бы наиболее соответствовал особенностям конкретного вида судопроизводства, и вместе с тем должен установить такие институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав участников судебного разбирательства, которые отвечали бы требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов. Игнорирование же законодателем принципа процессуальной экономии влечет неоправданное и лишенное смысла использование временных, финансовых и кадровых ресурсов государства, необходимых для рассмотрения дела (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2010 года N 7-П, от 19 июля 2011 года N 17-П и др.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2002 года N 110-О).
Исходя из этого, регламентируя в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции, законодатель предусмотрел, помимо прочего, правила производства в суде кассационной инстанции (глава 41), предназначенные для проверки законности вступивших в силу судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, установления правильности применения и толкования норм материального и процессуального права в ходе предшествующего рассмотрения дела и принятия обжалуемого судебного постановления (часть первая статьи 379_6 ГПК Российской Федерации; пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2021 года N 17 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции").
Соответствующее регулирование, в частности, предполагает, что кассационный суд общей юрисдикции рассматривает дело по правилам рассмотрения дела судом первой инстанции, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными параграфом 1 его главы 41; при рассмотрении дела кассационным судом общей юрисдикции не применяются правила о ведении протокола (часть вторая статьи 379_5 ГПК Российской Федерации).
Отсутствие у кассационного суда общей юрисдикции обязанности вести протокол судебного заседания обусловлено спецификой кассационного производства, присущей ему как дополнительному средству обеспечения правосудности судебных решений и выражающейся в первую очередь в том, что суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, определять, какое судебное постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела, а также принимать дополнительные доказательства (часть третья статьи 390 ГПК Российской Федерации). Исходя из этого на данной стадии производства сторонами не ведется доказательственная деятельность, которая требует отражения в протоколе судебного заседания (часть вторая статьи 229 ГПК Российской Федерации), а потому необходимость ведения такого протокола отсутствует.
Данное правовое регулирование не может расцениваться как создающее препятствия для реализации процессуальных прав участвующих в деле лиц, поскольку не исключает вытекающей из требования мотивированности определения кассационного суда общей юрисдикции (пункт 8 части первой статьи 390_1 ГПК Российской Федерации) обязанности этого суда отразить в принимаемом им акте имеющие значение для оценки его законности действия участников судебного заседания и самого суда. Гарантией же процессуальных прав участвующих в деле лиц выступает предусмотренная статьей 390_2 ГПК Российской Федерации возможность обжаловать вынесенное по результатам рассмотрения кассационной жалобы определение кассационного суда общей юрисдикции в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2020 года N 2748-О и от 21 июля 2022 года N 1838-О). Кроме того, доводы, свидетельствующие о допущенных судом нарушениях норм материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, могут быть также заявлены в жалобах Председателю Верховного Суда Российской Федерации, его заместителю (часть третья статьи 390_7 и статья 391_11 ГПК Российской Федерации).
Таким образом, часть вторая статьи 379_5 ГПК Российской Федерации, которая - во взаимосвязи с иными положениями главы 41 данного Кодекса - призвана обеспечить условия для исправления в кассационном порядке возможных ошибок, допущенных судами нижестоящих инстанций, не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя.
Соответственно, в силу пункта 2 части первой статьи 43 и части первой статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по настоящему делу в части проверки конституционности части второй статьи 379_5 ГПК Российской Федерации подлежит прекращению.
1.3. Часть 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" неоднократно оспаривалась гражданами, которые, так же как и С.А.Елисеев, были уволены со службы в органах внутренних дел за отсутствие на службе без уважительных причин, притом что их временная нетрудоспособность в период отсутствия была подтверждена документами, выданными медицинскими организациями частной системы здравоохранения, куда они обратились за оказанием медицинской помощи. Однако в отличие от предыдущих заявителей С.А.Елисеев подвергает сомнению конституционность данного законоположения применительно к ситуации, когда обращение сотрудника органов внутренних дел в частную медицинскую организацию было обусловлено тем, что, несмотря на его предшествующее длительное лечение в медицинских организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, сопровождающееся многократным и продолжительным освобождением от выполнения служебных обязанностей в установленном порядке, у него так и не наступило выздоровление и (или) устойчивое восстановление трудоспособности (и это обстоятельство было установлено при рассмотрении дела судом первой инстанции).
С учетом изложенного, а также требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть 1 статьи 65 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в той мере, в какой она в системе действующего правового регулирования служит основанием для решения вопроса о возможности освобождения сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью на основании документа, выданного медицинской организацией частной системы здравоохранения, имеющей лицензию на проведение экспертизы временной нетрудоспособности, и увольнения данного лица со службы за грубое нарушение служебной дисциплины, выразившееся в его отсутствии на службе, притом что причиной такого отсутствия послужила его временная нетрудоспособность, факт которой подтвержден документом, выданным указанной медицинской организацией.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4; статья 37, часть 1).
В силу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их нормами федерального законодательства о государственной службе в Российской Федерации служба в органах внутренних дел, заключая контракт о прохождении которой гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и на выбор рода деятельности, представляет собой вид федеральной государственной службы - профессиональную служебную деятельность по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, собственности, общественной безопасности и противодействию преступности. Указанная деятельность осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят службу в органах внутренних дел, выполняют конституционно значимые функции по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, чем предопределяется их специальный правовой статус (совокупность прав и свобод, гарантируемых государством, а также обязанностей и ответственности), содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанности по отношению к государству (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 15 июля 2009 года N 13-П, от 21 марта 2014 года N 7-П, от 11 ноября 2014 года N 29-П и от 12 января 2018 года N 2-П).
Соответственно, определяя правовой статус сотрудников органов внутренних дел, федеральный законодатель вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их деловым и личным качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел. При этом с учетом специфики служебной деятельности, осуществляемой сотрудниками органов внутренних дел, в число такого рода особых требований могут входить и требования к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел, что, в свою очередь, обусловливает необходимость организации специальной системы медицинского обеспечения данной категории граждан, которая была бы направлена на комплектование органов внутренних дел лицами, способными по состоянию здоровья выполнять возложенные на них публичные функции, и гарантировала бы оказание им бесплатной квалифицированной медицинской помощи.
Тем самым предоставление сотрудникам органов внутренних дел гарантий в сфере оказания медицинской помощи, которые - в контексте обязанностей государства по отношению к данной категории граждан - являются частью социальных гарантий, направленных на их повышенную социальную защиту, обусловлено в первую очередь характером их профессиональной деятельности (ее сложностью, интенсивностью, необходимостью выполнения служебных обязанностей в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и психологическими нагрузками), а также предъявляемыми в связи с этим к указанным гражданам особыми требованиями и призвано создать условия, способствующие эффективному исполнению ими служебных обязанностей. В свою очередь, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с медицинским обеспечением сотрудников органов внутренних дел, с учетом названных особенностей их правового статуса, законодатель вправе установить и специальный порядок реализации предоставленных им гарантий в сфере оказания медицинской помощи, который, помимо прочего, может включать в себя особую процедуру освобождения сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в случае наступления у него временной нетрудоспособности.
Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, предоставление сотрудникам органов внутренних дел любых социальных гарантий (в том числе в сфере оказания медицинской помощи) должно производиться - как это вытекает из статей 7, 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - на основе принципов справедливости и равенства, что, в свою очередь, напрямую коррелирует с запретом вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Различия же в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права во всяком случае не должны быть произвольными и допустимы лишь при условии, что они обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 23 января 2020 года N 4-П, от 17 марта 2022 года N 11-П и от 31 мая 2022 года N 22-П).
Исходя из изложенного, а также с учетом того, что согласно Конституции Российской Федерации в России как правовом социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, здоровье человека, как и его жизнь, является высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности (статья 1; статья 7, часть 1), а для сотрудников органов внутренних дел определенное состояние здоровья, кроме того, выступает и в качестве обязательного условия возникновения и сохранения служебных отношений, устанавливаемый законодателем порядок реализации предоставляемых данным лицам гарантий в сфере оказания медицинской помощи (в том числе особая процедура освобождения сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью) во всяком случае не должен приводить к не согласующимся с конституционными принципами справедливости и равенства последствиям, выражающимся в том числе в чрезмерном, выходящем за рамки конституционно допустимого, ограничении (умалении) конституционных прав и свобод данной категории граждан, и в первую очередь - их права на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также свободы труда и права на равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4; статья 37, часть 1; статья 41, часть 1, Конституции Российской Федерации).
3. По смыслу предписаний статей 2, 7 (часть 2) и 41 Конституции Российской Федерации забота о сохранении и укреплении здоровья граждан образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства. С учетом этого Конституция Российской Федерации устанавливает, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений, а также предусматривает, что в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека (статья 41, части 1 и 2).
В соответствии с приведенными конституционными предписаниями Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", который является базовым законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, определяет, в частности, ее правовые, организационные и экономические основы, права и обязанности человека и гражданина в данной сфере, гарантии реализации этих прав, а также права и обязанности медицинских организаций (статья 1). Данный Федеральный закон предусматривает, что организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. При этом государственная и муниципальная системы здравоохранения включают в том числе подведомственные федеральным органам исполнительной власти, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления медицинские и фармацевтические организации, а частную систему здравоохранения составляют создаваемые юридическими и физическими лицами медицинские, фармацевтические и иные организации, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья (части 2-5 статьи 29). К числу же основных принципов охраны здоровья - наряду с соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечением связанных с этими правами государственных гарантий, а также приоритетом интересов пациента при оказании медицинской помощи - указанный Федеральный закон относит доступность и качество медицинской помощи, которые обеспечиваются, в первую очередь, организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения и наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации (пункты 1, 2 и 6 статьи 4, пункты 1 и 2 статьи 10).
