Верховный Суд Российской Федерации
АПЕЛЛЯЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2021 года N АПЛ21-202
[Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 01.04.2021 N АКПИ21-78]
(Извлечение)
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н., при секретаре Горбачевой Е.А., с участием прокурора Мухиной О.В. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению и административным исковым заявлениям Стадничук Юлии Владимировны, Солдатова Владимира Павловича о признании частично недействующим пункта 4.4 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 г. N 15, по апелляционным жалобам Саверского А.В., которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, обратившихся с коллективным административным исковым заявлением, Стадничук Ю.В., Солдатова В.П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2021 г. по делу N АКПИ21-78, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Саверского А.В., действующего по поручению коллектива истцов и от себя лично, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Андрияшиной Н.В., Коньковой М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
В соответствии со статьёй 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 "Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании" Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22 мая 2020 г. принято постановление N 15 (далее - Постановление N 15), которым утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Санитарные правила). Постановление N 15 действует до 1 января 2022 г.
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 26 мая 2020 г., N 58465, официально опубликован 27 мая 2020 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) и 29 мая 2020 г. в "Российской газете".
Согласно абзацу второму пункта 4.4 Санитарных правил мероприятиями, направленными на "разрыв" механизма передачи инфекции, являются в числе прочих соблюдение всеми физическими лицами правил личной гигиены (мытьё рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток), соблюдение социальной дистанции от 1,5 до 2 метров.
В Верховный Суд Российской Федерации обратились: Саверский А.В. и другие (всего 27 человек) с коллективным административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 4.4 Санитарных правил в части, в которой в качестве мероприятия, направленного на "разрыв" механизма передачи инфекции, оспариваемая норма предусматривает использование всеми физическими лицами медицинских масок; Стадничук Ю.В. с административным исковым заявлением о признании абзаца второго пункта 4.4 Санитарных правил не действующим в части, предусматривающей в качестве таких мероприятий использование всеми физическими лицами медицинских масок и перчаток; Солдатов В.П. с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца второго пункта 4.4 Санитарных правил (ошибочно указывая его абзацем первым пункта 4.4 Санитарных правил) в части, в которой в числе указанных мероприятий предусмотрено использование всеми физическими лицами медицинских масок, перчаток и соблюдение социальной дистанции от 1,5 до 2 метров.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые положения Санитарных правил не соответствуют статьям 37 и 38 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и нарушают их права, гарантированные статьями 21 и 41 Конституции Российской Федерации. Полагают, что Санитарные правила разработаны без проведения научно-исследовательских работ, подтверждающих эффективность и доказывающих отсутствие негативных последствий от использования масок и перчаток, без проведения предварительной оценки социальных и экономических последствий их применения. Требования об обязательном использовании медицинских масок и перчаток, о соблюдении социальной дистанции нарушают их право на охрану здоровья. Ссылаются на то, что понятия "медицинская маска" и "перчатки как средство индивидуальной защиты рук" определены в национальных стандартах Российской Федерации ГОСТ Р 58396-2019 "Маски медицинские. Требования и методы испытаний" и ГОСТ 12.4.252-2013 "Система стандартов безопасности труда. Средства индивидуальной защиты рук. Перчатки. Общие технические требования. Методы испытаний", в соответствии с которыми использование населением медицинских масок и перчаток как средств личной гигиены и защиты от вирусных инфекций не предусмотрено.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в суде первой инстанции возражала против удовлетворения административных исковых заявлений, считая, что Постановление N 15 издано уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка введения его в действие, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административных истцов не нарушает.
Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление с требованиями административных истцов не согласился, так как Постановление N 15 издано Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах, предоставленных ему законодателем полномочий, прошло правовую антикоррупционную экспертизу в данном министерстве, по результатам которой зарегистрировано и официально опубликовано в установленном законом порядке.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2021 г. в удовлетворении коллективного административного искового заявления, административных исковых заявлений Стадничук Ю.В., Солдатова В.П. о признании частично недействующим пункта 4.4 Санитарных правил отказано.
Не согласившись с таким решением, Саверский А.В., которому поручено ведение данного административного дела в интересах группы лиц, обратившихся с коллективным административным исковым заявлением, Стадничук Ю.В., Солдатов В.П. в апелляционных жалобах просят его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное с нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права; принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых заявлений или направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В апелляционной жалобе Саверский А.В. указал, что судом первой инстанции в нарушение части 2 статьи 34 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при наличии обстоятельств, вызывающих сомнение в объективности и беспристрастности судьи, отказано в удовлетворении его заявления об отводе судьи Верховного Суда Российской Федерации, рассматривающего данное дело по первой инстанции; решение не соответствует требованиям статьи 9, части 1 статьи 176, частям 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству. Суд первой инстанции не проверил и не оценил доводы административных истцов: о нарушении оспариваемыми положениями Санитарных правил прав и законных интересов граждан Российской Федерации; о несоблюдении установленного законом порядка и процедуры принятия Санитарных правил, так как они разработаны без проведения научно-исследовательских работ по обоснованию принятия этих правил, без исследования вопроса о вреде и небезопасности ношения масок; не принял во внимание и не проанализировал в полной мере Временные рекомендации Всемирной организации здравоохранения. Санитарные правила в оспариваемой части противоречат законодательству об охране здоровья населения, Конституции Российской Федерации, нарушают права и законные интересы административных истцов и возлагают на них не предусмотренные действующим законодательством обязанности.
В апелляционных жалобах Стадничук Ю.В., Солдатов В.П. ссылаются на то, что суд при разрешении данного административного дела не дал правовую оценку их доводам о несоблюдении при принятии оспариваемых Санитарных правил требований, предусмотренных статьями 37, 38, 39 Федерального закона N 52-ФЗ, об обоснованности требований обязательного ношения масок и перчаток, о возложении оспариваемой нормой незаконных обязанностей по ношению масок без проведения каких-либо исследований; применил не подлежащие применению к рассматриваемым правоотношениям положения Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. В связи с непроведением научно-исследовательских работ, подтверждающих эффективность и отсутствие негативного последствия от ношения масок и перчаток Санитарные правила в оспариваемой части противоречат нормам Конституции Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 21, пункт 4 статьи 41), Федеральному закону N 323-ФЗ (пункт 2 статьи 2, пункт 1 статьи 5), Федеральному закону N 52-ФЗ (статьи 37, 38), возлагают на административных истцов незаконные обязанности и нарушают их права, свободы и законные интересы.
Административные истцы Стадничук Ю.В., Солдатов В.П. о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке, в судебное заседание не явились, их явка в судебное заседание не признана обязательной, препятствий для рассмотрения дела в их отсутствие не имеется.
Минюст России представил отзыв на апелляционные жалобы, в котором просит рассмотреть их без участия своего представителя, поддерживает правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения и отмене решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении коллективного административного искового заявления, административных исковых заявлений Стадничук Ю.В., Солдатова В.П., суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания абзаца второго пункта 4.4 Санитарных правил недействующим отсутствует.
Федеральный закон N 52-ФЗ регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, в том числе отношения, связанные с организацией федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, под которым понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания (статьи 1, 4).
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в том числе посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения, выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности, государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 1 статьи 2 приведённого выше закона).
Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3 Федерального закона N 52-ФЗ).
Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан, в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны быть предусмотрены санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и проводиться своевременно и в полном объёме (пункт 1 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ).
Федеральным законом N 52-ФЗ предписано, что санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании; на территории Российской Федерации действуют санитарные правила, утверждённые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 38, пункт 1 статьи 39).
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, таким федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в том числе по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Роспотребнадзор. Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (пункты 1, 8).
Согласно Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания (пункт 2).
С учётом изложенных правовых норм суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Санитарные правила, разработанные в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации и устанавливающие требования к комплексу организационных, профилактических, санитарно-противоэпидемиологических мероприятий, проведение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания такой инфекцией, приняты Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.
Суд обоснованно не согласился с доводами административных истцов, указанными ими и в апелляционных жалобах, о нарушении порядка и процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, выразившегося, по их мнению, в несоблюдении требований статей 37, 38 Федерального закона N 52-ФЗ.
В силу положений статей 37, 38, 39 Федерального закона N 52-ФЗ государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется в соответствии с положением, утверждённым Правительством Российской Федерации. На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее - Правила), утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 18 марта 2021 г. N 412 и от 28 марта 2020 г. N 359), предусмотрено, что при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации (далее - решения), а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции не применяются положения пунктов 3-3(3), 4.1 и 8 Правил, за исключением случаев, указанных в решениях. Государственная регистрация нормативных правовых актов, подготовленных во исполнение решений или Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, осуществляется Минюстом России в течение 5 рабочих дней, если иное не установлено решением (пункт 4(4).
Санитарные правила разработаны и утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации во исполнение решения Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации от 20 мая 2020 г. и поручения Председателя Правительства Российской Федерации М.В.Мишустина от 20 мая 2020 г. N ММ-П13-5108кв, прошли правовую и антикоррупционную экспертизу, зарегистрированы Минюстом России 26 мая 2020 г., N 58465, официально опубликованы 27 мая 2020 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) и 29 мая 2020 г. в "Российской газете". Публичное обсуждение, обязательное предварительное обсуждение на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, получение оценки финансовых последствий принятия этих правил, на необходимости проведения которых настаивают административные истцы в апелляционных жалобах, не требовались. При таких данных правильным является вывод суда о том, что порядок и процедура принятия оспариваемого в части нормативного правового акта соответствуют установленным действующим законодательством требованиям к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Доводы в апелляционных жалобах о том, что при разрешении данного спора указанные положения Правил не подлежат применению, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, регулирующего вопросы, связанные с предупреждением возникновения и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации.
Не опровергают вывода суда о соблюдении процедуры и порядка принятия Санитарных правил доводы в апелляционных жалобах об отсутствии проведения при их разработке научных исследований по обоснованию Санитарных правил в оспариваемой части. При разработке оспариваемых правил было учтено, что требование к использованию масок, установленное в действующих в настоящее время Санитарных правил, принятых в целях профилактики и предотвращения распространения иных инфекционных заболеваний человека и определяющих содержание санитарно-противоэпидемических мероприятий, является одним из механизмов, обеспечивающих предотвращение передачи инфекции.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Вопреки утверждениям административных истцов в апелляционных жалобах при рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства были выяснены судом первой инстанции и отражены в обжалуемом решении.
Отказывая в удовлетворении административных исковых заявлений, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что пункт 4.4 Санитарных правил в оспариваемой части не содержит положений, противоречащих каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласуется с законодательством о санитарно- эпидемиологическом благополучии и охране здоровья граждан и, следовательно, не нарушает прав административных истцов в указанном ими аспекте.
Федеральным законом N 52-ФЗ предусмотрено, что под организацией и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абзац четырнадцатый статьи 1).
В силу статьи 29 названного закона в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объёме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1). Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью (пункт 3).
Санитарные правила, абзац второй пункта 4.4 которых оспаривается административными истцами, определяют требования к комплексу организационных, профилактических, санитарно-противоэпидемических мероприятий, проведение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) на территории Российской Федерации (пункт 1.1). Раздел IV "Противоэпидемические мероприятия в отношении COVID-19" этих правил предусматривает противоэпидемические мероприятия в отношении COVID-19, включающие комплекс мер, направленных на предотвращение завоза и распространения инфекции, которые организуются территориальными органами Роспотребнадзора с участием уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 4.1). Пунктом 4.4 Санитарных правил в оспариваемой части данного раздела определены мероприятия, направленные на "разрыв" механизма передачи инфекции, к которым отнесены: соблюдение всеми физическими лицами правил личной гигиены (мытьё рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток), соблюдение социальной дистанции от 1,5 до 2 метров.
